IV SA/Wa 370/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant ref. staż. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi [...] S.A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji w zakresie terminalu [...] w S. dla inwestycji towarzyszącej pn. "[...]" polegającej na budowie [...] [...] relacji [...] na odcinku [...] o długości ok. [...] km (dalej również "inwestycja"). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. O. S.A. z siedzibą w W. (dalej również "skarżąca", "Spółka", "inwestor") wnioskiem z [...] sierpnia 2015 r., uzupełnionym [...] sierpnia 2015 r. i [...] września 2015 r., wystąpiła o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji ww. inwestycji. Wojewoda [...] (dalej również "Wojewoda", "organ pierwszej instancji") decyzją z [...] października 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 5 ust. 1 ustawy z [...] kwietnia [...] r. o inwestycjach w zakresie terminalu [...] w S. (Dz. U. z [...] r. poz. [...] ze zm., dalej również "specustawa [...]") ustalił lokalizację ww. inwestycji. Ustalenia Wojewody dotyczyły m.in.: - w punkcie II ppkt 2 decyzji, w ramach określenia warunków technicznych realizacji inwestycji, że skrzyżowania z drogami publicznymi, liniami kolejowymi, wodami płynącymi i elementami infrastruktury technicznej (kolizje) należy wykonywać w porozumieniu z ich zarządcami oraz zgodnie z przepisami odrębnymi, - w punkcie VIII ppkt 1 oznaczył nieruchomości, bądź ich części, w stosunku do których ogranicza się sposób korzystania z nieruchomości, zaś w ppkt 2 odmówił ustalenia ograniczenia o sposobie korzystania z nieruchomości w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych w pkt XI, XII, XIII decyzji, - w punktach XI, XII i XIII decyzji oznaczył - odpowiednio - grunty pokryte powierzchniowymi wodami płynącymi, tereny dróg publicznych, tereny linii kolejowych. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że na mocy art. 25 specustawy [...], inwestor został uprawniony do nieodpłatnego zajęcia terenu wód płynących, dróg publicznych oraz terenów linii kolejowych, na czas realizacji inwestycji. Niezwłocznie przed planowanym zajęciem terenu inwestor ma uzgodnić – w drodze pisemnego porozumienia z zarządcą drogi, zarządcą infrastruktury kolejowej lub odpowiednimi organami wynikającymi z ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - zakres, termin i warunki zajęcia terenu. W ocenie Wojewody regulacja ta wyłącza zastosowanie art. 24 ust. 1 specustawy [...] (ustalenie sposobu korzystania z nieruchomości). Powyższa decyzja została sprostowana postanowieniem Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożył m.in. inwestor, kwestionując odmowę ustalenia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonych w pkt XIII decyzji, tj. terenów linii kolejowych. Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej również "Minister", "organ odwoławczy") decyzją z [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że systemowe rozwiązanie przyjęte w przepisach specustawy [...] przemawia za tym, że art. 25 tej ustawy jest przepisem szczególnym wobec ogólnych regulacji dotyczących nabywania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędnych dla inwestora do realizacji inwestycji w zakresie terminalu. Wskazał, że w przypadku terenu linii kolejowych nałożono na inwestora, przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, obowiązek wystąpienia o opinię właściwego zarządcy obszarów kolejowych (art. 6 ust. 3 pkt 10 specustawy [...]). Obszarem kolejowym, zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 8 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1297 ze zm.) jest powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Minister wskazał również, że porozumienie dotyczące uzgodnienia zakresu, terminu i warunków zajęcia terenów linii kolejowej jest zawierane przez inwestora z zarządcą infrastruktury kolejowej. W ocenie Ministra odniesienie się w wymienionych przepisach do dwóch odrębnych zarządców sugeruje, że prawo do przejścia inwestycji przez teren linii kolejowej nie wpływa na możliwość zastosowania przepisów rozdziału 3 specustawy [...]. Przeczy temu doniosłe z punktu widzenia systematyki specustawy [...] i logiki prawniczej zastosowanie tego samego rozwiązania, przewidzianego w art. 25 specustawy [...], tak wobec terenów wód płynących, dróg publicznych jak i terenów linii kolejowej. Zdaniem organu odwoławczego, wszystkie wymienione w tym przepisie tereny należy traktować w jednakowy sposób. Organ odwoławczy dodał, że prawo inwestora do nieodpłatnego zajęcia terenów linii kolejowej przysługuje jedynie na czas realizacji inwestycji w zakresie terminalu, przez co należy rozumieć wykonanie tej inwestycji, lecz z całą pewnością nie jej eksploatację. Jeśli ustawodawca chciałby takie prawo przyznać wprowadziłby je przepisem szczególnym, tak jak w art. 26 specustawy [...]. Brak tego typu regulacji w przypadku terenów linii kolejowych, również w przepisach regulujących ten rodzaj działalności oznacza, że po zakończeniu realizacji inwestycji w zakresie terminalu do ukształtowania stosunku prawnego pomiędzy zarządcą [...] a zarządcą obszaru kolejowego zastosowanie znajdą ogólne zasady obrotu gospodarczego. W szczególności jest tu możliwe wystąpienie przez jedną ze stron o ustanowienie służebności [...]. W konsekwencji organ stanął na stanowisku, że nie jest dopuszczalne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiących tereny linii kolejowej na podstawie art. 24 ust. 1 specustawy [...], jedynie w celu wejścia na teren nieruchomości do prowadzenia na nich prac związanych z konserwacją i usuwaniem awarii. O. S.A. z siedzibą w W. wywiódł skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2016 r. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie: • przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., • przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 1 i art. 25 ustawy z [...] kwietnia [...] r. o inwestycjach w zakresie terminalu [...] w S. Skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła, że jest podmiotem realizującym inwestycje towarzyszące związane z budową terminalu [...], spółką o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa i jedynym podmiotem realizującym inwestycję w [...] infrastrukturę przesyłową. Inwestycje towarzyszące są realizowane w oparciu o przepisy specustawy [...], które w swoim założeniu mają ułatwić możliwość przygotowania realizacji takich inwestycji oraz sprawnego i efektywnego ich przeprowadzenia. Takie zadanie ma spełniać m.in. art. 25 specustawy [...]. W ocenie skarżącej przepis ten spełnia jednak inną rolę, niż ta o której mowa w art. 24 ust. 1 specustawy [...]. Po zrealizowaniu inwestycji uzyskanie przez inwestora terenów prawnych do zajęcia terenów, o których mowa w art. 25 ust. 1 specustawy [...], następuje odpłatnie. Skarżąca podniosła, że biorąc pod uwagę dotychczasową praktykę tworzoną w oparciu o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu na inne [...] realizowane w oparciu o specustawę, podstawę udostępnienia inwestorowi terenów linii kolejowej na czas eksploatacji stanowiła decyzja o ustaleniu inwestycji w zakresie terminalu i wynikające z niej prawo do dysponowania nieruchomości ustalone za odszkodowaniem, stosownie do treści art. 24 ust. 2 specustawy [...]. W ocenie skarżącej art. 25 specustawy [...] został błędnie potraktowany przez organ pierwszej instancji jako kolejny tryb nabywania nieruchomości. Przepis ten – zdaniem inwestora – ułatwia mu prowadzenie początkowego etapu procesu inwestycyjnego i nie pozwala na uzyskanie tytułu prawnego do korzystania z terenów kolejowych po zakończeniu realizacji inwestycji. Porozumienie zawarte w trybie art. 25 specustawy [...] stanowi wyłącznie stosunek zobowiązaniowy przewidujący uprawnienia do wykonania robót budowlanych. Skarżący podniósł, że wobec odmowy ustalenia ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości na terenach linii kolejowych inwestor jest pozbawiony prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane niezbędne do eksploatacji inwestycji w zakresie terminalu. Skutkiem tego, inwestor jest zmuszony do uzyskania odrębnego tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości. Tym samym znajduje się w sytuacji, w jakiej znalazłby się gdy inwestycja realizowana byłaby w postępowaniu toczącym się w zwykłym trybie administracyjnym, co w ocenie skarżącego jest sprzeczne z ideą ustawodawcy i narusza cele specustawy. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przedstawił analizę regulacji innych przepisów, a mianowicie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (art. 20a) oraz ustawy o transporcie kolejowym (art. 9ya, art. 9q). Konkludując skarżąca podniosła, że brak jest przeszkód prawnych do uregulowania w analogiczny sposób ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości znajdujących się w użytkowaniu wieczystym P. S.A. Przyjęcie interpretacji organów skutkować będzie utrudnieniem prowadzenia inwestycji w zakresie terminalu, gdyż rozwiązania ze specustawy byłyby bardziej restrykcyjne niż zasady ogólne wynikające z obowiązujących przepisów. Skarżąca dodała, że powyższy sposób interpretacji spowoduje znaczny wzrost kosztów przeprowadzenia inwestycji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym koszty zastępstwa procesowego. Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontroli tej dokonuje się pod kątem zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, uchylając decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 34 ust. 5 ustawy z [...] kwietnia [...] r. o inwestycjach w zakresie terminalu [...] w S., w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji, o której mowa w niniejszej ustawie, w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca części inwestycji w zakresie terminalu, nieruchomości lub działki. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga O. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2016 r. nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu sprowadza się do oceny czy organy administracji wydając kontrolowane obecnie decyzje zasadnie odmówiły inwestorowi ustalenia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonych jako tereny linii kolejowych, tj. działki nr [...], obręb [...], gmina O., działki nr [...], obręb [...], gmina G., działki nr [...], obręb [...], gmina K., działki nr [...] obręb [...], gmina K., działki nr [...], obręb [...], gmina K. i działki nr [...], obręb [...], gmina K. Zgodnie z art. 24 ust. specustawy [...], w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy inwestycji w zakresie terminalu, a także prac związanych z konserwacją lub usuwaniem awarii, wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ograniczy, za odszkodowaniem, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przepisy art. 124 ust. 2 i 4-7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio, z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy. Decyzje w zakresie odszkodowania wydaje wojewoda. Obowiązek zapłaty odszkodowania obciąża inwestora. Inwestor, na podstawie odrębnego porozumienia zawartego z wojewodą, pokrywa koszty ustalenia wysokości odszkodowań (art. 24 ust. 2 specustawy [...]). Z kolei w przypadku gdy inwestycja w zakresie terminalu wymaga przejścia przez tereny wód płynących, dróg publicznych, bądź tereny linii kolejowej, inwestor jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia tego terenu na czas realizacji tej inwestycji. Inwestor, niezwłocznie przed planowanym zajęciem terenu, o którym mowa w ust. 1, uzgadnia w drodze pisemnego porozumienia z zarządcą drogi, zarządcą infrastruktury kolejowej lub z odpowiednimi organami, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, zakres, termin i warunki zajęcia tego terenu (art. 25 ust. 1 i 2 specustawy [...]). W ocenie Sądu na aprobatę zasługuje stanowisko organów administracji orzekających w sprawie, że brak podstaw prawnych, aby w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji w zakresie terminalu [...] w S. dla inwestycji towarzyszącej ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości stanowiących tereny linii kolejowych. Instytucja ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, określona w art. 24 specustawy [...], przewiduje możliwość ograniczenia wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego i innych praw rzeczowych, poprzez znoszenie przez właściciela lub użytkownika wieczystego przedsięwzięć podejmowanych na jego nieruchomości w związku z realizacją inwestycji w zakresie terminalu [...] w S. czy inwestycji towarzyszącej. Ograniczenie to następuje już na etapie ustalenia lokalizacji inwestycji. Zapewnia inwestorowi prawo wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy inwestycji, a także prac związanych z konserwacją lub usuwaniem awarii. Nie wymaga uprzednich rokowań z właścicielem czy też użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, ale obliguje inwestora do wypłaty odszkodowania na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Powyższy przepis ma zatem charakter generalnej zasady w ustalaniu tytułu prawnego inwestora realizującego terminal [...] w S., do dostępu do nieruchomości osób trzecich. Wyjątek od powyższej zasady stanowi art. 25 ust. 1 i 2 specustawy [...], który w odniesieniu do terenów wód płynących, dróg publicznych, bądź terenów linii kolejowej, upoważnia inwestora do nieodpłatnego zajęcia tych terenów na czas realizacji tej inwestycji, ale po uprzednim uzgodnieniu - z zarządcą drogi, zarządcą infrastruktury kolejowej lub z odpowiednimi organami, którym przysługują prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa - zakresu, terminu i warunków zajęcia tego terenu. Uzgodnienie ma przybrać formę pisemnego porozumienia. Oznacza to, że wolą ustawodawcy było to, aby dostęp inwestora realizującego terminal [...] w S. do ww. terenów nie był na tak swobodny, jak do innych nieruchomości. W tym celu wprowadzono wymóg zawarcia porozumienia m.in. z podmiotem posiadającym tytuł prawny do terenu linii kolejowej. Rozwiązania, zbliżone do tych w art. 25 specustawy [...], na co wskazała również skarżąca, przyjęto dla innych inwestycji, np. w zakresie dróg publicznych – art. 20a ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w zakresie linii kolejowych - art. 9ya ustawy o transporcie kolejowym, ale także w zakresie budowy drogi wodnej łączącej [...] - art. 24 ustawy z [...] lutego [...] r. o inwestycjach w zakresie budowy drogi wodnej łączącej [...] (Dz.U. z [...] r. poz. [...]). Nie sposób zatem przyjąć, że rozwiązanie takie ustawodawca wprowadza pomijając zasadniczy cel tych inwestycji, a mianowicie terminowe i sprawne przeprowadzenie tych inwestycji z uwagi na ich doniosłe znaczenie dla społeczeństwa i gospodarki. W ocenie Sądu, powyższe rozwiązania mają służyć wyważeniu interesów inwestora i innych podmiotów, których działalność ma również istotne znaczenie dla państwa. Jednocześnie mają zapobiegać bezwzględnemu prymatowi inwestora w realizacji inwestycji. Warto w tym miejscu wskazać, że przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu inwestor, zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 10 specustawy [...], w odniesieniu do obszarów kolejowych, występuje o opinię do właściwego zarządcy terenów kolejowych, zgodnie z przepisami ustawy o transporcie kolejowym. Opinia ta, zastępuje uzgodnienia, pozwolenia, zgody bądź stanowiska właściwych organów, wymagane odrębnymi przepisami dla lokalizacji inwestycji (art. 6 ust. 5 specustawy [...]). Na etapie planowania przebiegu inwestycji inwestor uzyskuje zatem stanowisko zarządcy terenów kolejowych, co do możliwości realizacji inwestycji [...] w obrębie terenów kolejowych. Tym samym, już na etapie planowania inwestycji, inwestor nie ma dowolności w realizacji inwestycji. Podobna sytuacja ma miejsce również na etapie realizacji inwestycji, o czym stanowi art. 26 specustawy [...]. Natomiast po zrealizowaniu inwestycji dostęp do tych terenów możliwy będzie również w oparciu o porozumienie (umowę) zawarte z zarządcą terenów kolejowych, w granicach i na zasadach określonych w obowiązujących przepisach prawa. Zdaniem Sądu nietrafny zatem jest zarzut naruszenia art. 24 ust. 1 specustawy [...] poprzez jego niezastosowanie. Sąd nie podziela również zarzutu błędnej wykładni art. 25 specustawy [...] przez organy administracji orzekającej w sprawie. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Sąd uznał je za chybione. Zarzuty te zostały sformułowane poprzez wskazanie przepisów prawa, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Z tak ogólne wskazanych zarzutów nie sposób wywieść ani czego – w ocenie skarżącej - organ nie wyjaśnił czy jakiego dowodu nie przeprowadził, ani jaki wpływ miałoby to na wynik sprawy. Sąd, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. aby uwzględnić skargę musi stwierdzić, że doszło do naruszenia przepisów postępowania i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich uchybień Sąd nie dostrzegł działając w oparciu o art. 134 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.