IV SA/Wa 370/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy 1) stwierdza nieważność paragrafu 5 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2) w pozostałym zakresie skargę oddala. Rada Miejska w [...] dnia [...] marca 2017r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy [...] w 2017r. Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 856 z późn. zm. - dalej jako u.o.z.). Powyższą uchwałę skargą z dnia [...] grudnia 2017r. zaskarżył w całości Prokurator Rejonowy w [...] zarzucając istotne naruszenie prawa a mianowicie: - art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 11a ust. 1 i art. 4 pkt 16 u.o.z. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów prawa w § 5 ust.2 załącznika do uchwały, tj. Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2017r. i samodzielne bez podstawy prawnej nałożenie obowiązku pokrywania kosztów utrzymania odłowionego zwierzęcia przez jego właściciela w razie jego ustalenia; - art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niewywiązanie się z ustawowego obowiązku określenia sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację uchwalonego Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...]w 2017r. i wskazanie w § 5 ust.1 Programu wyłącznie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację. Podnosząc wskazane powyżej zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały w całości jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi szczegółowo uzasadniano podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] (dalej: Rada, organ) wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu Rada przyznała, że przepisy art. 11a u.o.z. nie zawierają upoważnienia dla rady gminy do regulowania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zasad zwrotu przez właściciela odłowionego zwierzęcia poniesionych przez gminę na to zwierzę kosztów. W tym zakresie zatem zaskarżona uchwała wydana została z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego we wskazanym przepisie art. 11a. Organ wskazał również, że postanowienie zawarte w § 5 ust.2 załącznika do uchwały miało charakter informacyjny, a nie formułowało zasad odpowiedzialności właściciela zwierzęcia, uregulowanych w odrębnych przepisach. Organ wyjaśnił także, że w 2017r. Gmina [...] nie dochodziła od właścicieli odłowionych zwierząt zwrotu poniesionych na te zwierzęta kosztów. Z tego względu zdaniem organu wskazane powyżej uchybienie nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Odnosząc się z kolei do kwestii wydatkowanych środków finansowych na realizację zaskarżonego programu organ wyjaśnił, iż określił w nim ogólną wysokość środków finansowych zabezpieczonych w budżecie Gminy [...] na 2017r. a także wskazał w § 5 ust.3 załącznika do zaskarżonej uchwały, że środki finansowe wydatkowane będą poprzez zlecenie zadań publicznych wraz z udziałem dotacji do dofinansowania ich realizacji zgodnie z ustawą z dnia 14 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego oraz zlecenia świadczenia usług i dostaw zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych. Powyższe zdaniem organu nie w pełni wyczerpuje upoważnienie ustawowe zawarte w art. 11a ust. 5 u.o.z. Niemniej, w ocenie organu, uchybienie to nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, która miała miejsce w dniu 6 kwietnia 2018r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] M. M. podtrzymał w całości złożoną skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. 2016. 1066 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2017 poz. 1369 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (jt. Dz. U. 2017 poz. 1767 ze zm.), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 w związku z § 2a p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia, a skarga prokuratora nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy [...] z [...] marca 2017r. nr [...] w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy [...] w 2017 roku, która została podjęta na podstawie art. 11a u.o.z. Zgodnie z tym przepisem – w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały – rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z. określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program ten obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt ( ust. 2 ). Ponadto powyższy program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3) oraz zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Bez znaczenia dla dalszego toku postępowania i możliwości merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie jest okoliczność, iż zaskarżona uchwała jako akt obowiązujący jedynie w 2017 roku na dzień orzekania przestała obowiązywać. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż stwierdzenie nieważności uchwały lub jej części na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje ją lub konkretne zapisy uchwały z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 p.p.s.a.) oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć ( art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego). Dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał niepozostających już w obrocie nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (por. m.i.n. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13 września 2006 r., sygn. akt II OSK 58/06, Lex Nr 320905). Przechodząc do oceny poszczególnych przepisów zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż Sąd podziela zarzuty Prokuratora podniesione w skardze w zakresie wskazanych w niej postanowień Programu. I tak w zakresie § 5 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, nakładającym bez podstawy prawnej obowiązek pokrywania kosztów utrzymania odłowionego zwierzęcia przez jego właściciela w razie jego ustalenia, zdaniem Sądu, zapis ten zamieszczony został nie tylko bez podstawy prawnej, czy z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, ale wręcz wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 11a ust. 5 u.o.z. Ten ostatni przepis bowiem kategorycznie stanowi, że koszty realizacji programu ponosi gmina. W ustawie nie wprowadzono zatem możliwości przerzucenia albo zwrotu w trybie administracyjnym takich kosztów ani w całości, ani w części na właściciela zwierzęcia uznanego za bezdomne, w przeciwieństwie np. do sytuacji określonej w art. 7 ust. 4 u.o.z., który wprost taką możliwość przewiduje. Nadto wskazać należy, że w analizowanej kwestii przedmiot uchwały winien być ograniczony jedynie do zwierząt bezdomnych, a nie zwierząt, którym nie zapewniono właściwej pieczy i nadzoru. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 11 ust. 3 u.o.z. określa dla organu stanowiącego gminy, z jednej strony, kompetencję do wydania aktu prawnego regulującego kwestię wyłapywania bezdomnych zwierząt oraz dalszego z nimi postępowania, a z drugiej strony, zakreśla obszar takiej regulacji, w ramach czego nie przewidziano upoważnienia do wprowadzania opłat za usługi polegające na zwrocie kosztów wyłapania zwierząt, z których odławia się dopiero zwierzęta bezdomne (w potocznym znaczeniu "bezpańskie"). O takim celu regulacji przekonuje również procedura wyłapywania zwierząt bezdomnych określona w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998r w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz.U. Nr 116 poz. 753). Normę kompetencyjna z art. 11 ust. 3 u.o.z. odnosi się zatem tylko do bezdomnych zwierząt, co obliguje radę gminy do podjęcia uchwały wyłącznie w sprawie wyłapywania tej kategorii zwierząt i określenia dalszego z nimi postępowania. Tym samym wskazany zapis uchwały narusza zasadę z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Co do § 5 ust.1 – w którym określona została jedynie wysokość środków przeznaczonych na realizację Programu bez wskazania sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację uchwalonego Programu, zdaniem Sądu, naruszenie prawa polega na połowicznym wypełnieniu delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 5. Wskazany przepis stanowi bowiem, że program, (...), zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Organ zawarł we wskazanym paragrafie załącznika do uchwały wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację. Nie określił jednak sposobu jednoznaczny wydatkowania tych środków. Wskazane naruszenie przekłada się zatem negatywnie na ważność wskazanego zapisu. Pozostawianie bowiem organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach niewątpliwie narusza przepisy u.o.z. Należy przy tym wskazać, że zapisy § 5 ust.3 załącznika do uchwały stanowiące, że "środki finansowe wydatkowane będą poprzez zlecenie: 1/ zadań publicznych wraz z udziałem dotacji na dofinansowanie ich realizacji, zgodnie z ustawą (...) o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (...), 2/ zlecenie świadczenia usług i dostaw, zgodnie z ustawa (...) Prawo zamówień publicznych (...)", nie mogą być uznane za wypełniające delegację ustawową do określenia sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizacje Programu, choć mogą być uznane za nieudolną próbę regulowania w uchwale tej kwestii. Sąd wskazuje przy tym, że tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Tylko taka regulacja czyni też możliwym rzeczowe wykonanie kompetencji przyznanej ustawą podmiotom uprawnionych do opiniowania programu. Skoro ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię, w tym zawarł w analizowanym przepisie bezwzględny wymóg określenia wysokości i sposobu wydatkowania z nim związanych środków, to brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego w tym zakresie skutkuje niewątpliwie naruszeniem prawa i upoważnia do stwierdzenia nieważności wskazanego zapisu uchwały. Podkreślenia wymaga również fakt, że powyższe uchybienia nie były kwestionowane przez Radę Gminy [...] a wręcz zostały przez nią przyznane w złożonej odpowiedzi na skargę. Mając powyższe na względzie Sąd uznał za zasadne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 5 ust.1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...] (pkt 1 sentencji wyroku). Sąd jednocześnie uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, bowiem zdaniem Sądu wskazane wyżej wady nie wpływają na ważność całej uchwały (pkt 2 sentencji wyroku). Sąd w tym zakresie uwzględnił, że jak zapewnił organ gminy § 5 ust.2 uchwały nie stanowił podstawy do obciążenia opłatą za odłowienie zwierzęcia żadnego właściciela a także, że w załączniku do uchwały w § 5 ust.3 organ, choć niewłaściwie i nieudolnie jednak próbował uregulować kwestię określenia sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację uchwalonego Programu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 147 § 1 p.p.s.a.