IV SA/Wa 371/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi I. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO"), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016r. Nr [...], uchylającej w całości do ponownego rozpatrzenia decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu chowu trzody chlewnej o obsadzie 2000 sztuk tuczników w systemie rusztowym (łącznie 280 DJP) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, budowie budynku gospodarczego oraz wagi, na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]. Zaskarżona decyzja SKO z dnia [...] listopada 2017 r. zapadła w następującym stanie faktycznym: I. K. w dniu [...] czerwca 2015 r. wystąpiła do Burmistrza Gminy i Miasta [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu do chowu trzody chlewnej o obsadzie 2000 sztuk tuczników w systemie rusztowym (łącznie 280 DJP) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, budowie budynku gospodarczego oraz wagi, na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu do chowu trzody chlewnej o obsadzie 2000 sztuk tuczników w systemie rusztowym (łącznie 280 DJP) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, budowie budynku gospodarczego oraz wagi, na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]. Odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od powyższej decyzji wniósł W. S.. Na skutek złożonego odwołania Kolegium decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016r., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało na błędne wyznaczenie terenu analizowanego oraz konieczność wyjaśnienia przedmiotowej sprawy w zakresie ewentualnego zastosowania wyłączenia przewidzianego w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ pierwszej instancji po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016r., ponownie ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Od powyższego rozstrzygnięcia ponownie odwołanie złożyli W. S. oraz Z. B., który został uznany przez Burmistrza na stronę postępowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Obaj skarżący podnieśli podobne zarzuty wskazując, iż nie wyrażają zgody na realizację planowanej inwestycji w tak bliskiej odległości od ich nieruchomości, gdyż niewątpliwie będzie ona w sposób negatywny oddziaływać zarówno na ich zdrowie, jak i jakość życia. Kolegium badając przedmiotową sprawę decyzją z dnia [...] maja 2016r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę złożył Z. B.. Na skutek złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2017r., sygn. akt IV SA/Wa 1750/16 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016r., nr [...],[...]. Po zwrocie akt z prawomocnym wyrokiem Kolegium powzięło wiedzę, iż istnieje duże prawdopodobieństwo, że dla terenu na którym ma być planowana inwestycja został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. SKO pismem z dnia [...] czerwca 2017r. i zwróciło się do Burmistrza o udzielenie informacji w powyższym zakresie. W odpowiedzi Burmistrz przesłał wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] położonej w miejscowości [...]. Dodatkowo przesłał rozstrzygnięcie nadzorcze wydane przez Wojewodę [...]. W konsekwencji powyższych ustaleń SKO decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w całości. W dniu [...] sierpnia 2017r. I. i R. K. złożyli wnioski: o stwierdzenie prawomocności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. ustalającej warunki zabudowy oraz stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016r [...] i [...] lipca 2017r. Nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2017r. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016r. nr [...], Kolegium decyzją z dnia [...] listopada 2017r. Nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia [...] lutego 2016r. nr [...]. Skargę na tą decyzję wnieśli I. i R. K.. Skarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj: 1)art. 28 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej i rozszerzającej wykładni art. 28 k.p.a. prowadzącej do uznania, iż W. S. pozostaje stroną w niniejszym postępowaniu w sytuacji, gdy W. S. przymiot strony utracił wraz z sprzedażą w dniu [...] lipca 2015 roku spornej nieruchomości; 2)art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne i niewyczerpujące zbadanie zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż W. S. nadal pozostaje stroną niniejszego postępowania. W związku z powyższym wnieśli na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Orzekając w rozpoznawanej sprawie Sąd miał na uwadze, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, a takim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, ma ograniczony zakres, gdyż w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 §1 k.p.a. i dlatego może mieć miejsce jedynie w wypadku, gdy decyzja dotknięta została w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 §1 k.p.a. (wyrok NSA z 5 lutego 1988 r., IV SA 948/87). Organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym ma jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji przesłanek z art. 156 §1 k.p.a., a zatem rozstrzygając kwestie czysto prawne (wyrok WSA w Poznaniu z 4 grudnia 2013 r., sygn. IV SA/Po 592/13). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga stosowania pogłębionej wykładni prawa (aczkolwiek każdy przepis procesowi wykładni podlega, bowiem chodzi o zrekonstruowanie normy, zatem Sąd w niniejszym składzie odrzuca koncepcję clara non sunt interpretanda – "nie dokonuje się wykładni tego, co jest jasne"). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności. Przyjmuje się również często, że skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 roku, OSK 1134/04, wyrok NSA z 18 listopada 2011 r., II OSK 1638/10). Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje. Jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10). O rażącym naruszeniu prawa można byłoby mówić wówczas, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy określonymi w decyzji (por. Wyrok WSA w Krakowie z 25 listopada 2016 r., sygn. II SA/Kr 163/16). Taka sytuacja nie ma miejsca w kontrolowanej sprawie. Przy ocenie naruszenia prawa jako "rażące" należy brać pod uwagę ustalenia wynikające z teorii gradacji wad decyzji administracyjnej. Chodzi tu niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (A. Matan, Komentarz do 156 k.p.a., LEX-el.). W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie naruszyło przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji. Analiza akt słusznie wykazała, iż przedstawiony we wniosku stan faktyczny nie był pełny. Jednakże Sąd w pełni podziela stanowisko zajęte przez organ administracji. Pomimo, jak wynika z załączonej do pisma z dnia [...] września 2017r., treści księgi wieczystej działki o nr [...] (KW nr [...]) oraz kopii map ewidencyjnych, działka nr [...], której właścicielem był W. S. uległa podziałowi na działkę nr [...] oraz działkę [...] (KW nr [...]).Jak wynika z treści KW nr [...] działka nr [...] zgodnie z twierdzeniem wnioskodawców została zbyta przez W. S. umową sprzedaży z dnia [...] lipca 2015r., lecz działka nr [...] (która także powstała na skutek podziału działki [...]) stała się własnością A. W. dopiero na skutek umowy sprzedaży z dnia [...] października 2016r. (tak wynika z treści KW nr [...]). Do tego też czasu była natomiast własnością W. S.. Nie ulega żadnym wątpliwościom, iż działka nr [...] nie graniczy bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji (działka nr [...]), jednakże nie przesądza to jeszcze jakoby W. S. jako właściciel działki [...] nie posiadał przymiotu strony w przedmiotowym postępowania. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2017.1073 t.j.), nie określają bowiem wprost kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Dlatego w tym zakresie zastosowanie ma art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą tak rozumianego interesu prawnego jest ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego, istnieniu interesu prawnego właścicieli lub użytkowników wieczystych działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na ich nieruchomości oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. O posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie decyduje zatem tylko bezpośrednie sąsiedztwo z działką przewidzianą pod inwestycję, a ustalenie kręgu stron tego postępowania zależy od okoliczności faktycznych występujących w konkretnej sprawie, tj. charakteru planowanej inwestycji oraz zasięgu jej oddziaływania na otoczenie, w tym rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości z nią związanych dla sąsiednich terenów. Źródłem interesu prawnego strony w takim przypadku są m.in. art. 140 i art. 144 k.c., na podstawie których określony podmiot może domagać się ochrony prawnej (patrz por. wyroki NSA: z dnia 29 czerwca 2001 r., IV SA 594/99, z dnia z 17 września 2014 r" II OSK 1261/13, z dnia 29 stycznia 2016 r., II OSK 1358/14; wyrok WSA w Poznaniu dnia 5 lipca 2017r" II SA/Po 122/17, LEX nr 2329899). Sąd w pełni podziela ugruntowane stanowisko orzecznictwa w tym zakresie. W ocenie Sądu charakter planowanej inwestycji tj. budowę obiektu do chowu trzody chlewnej o obsadzie 2000 sztuk tuczników w systemie rusztowym (łącznie 280 DJP) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, budowie budynku gospodarczego oraz wagi, która to inwestycja jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), nie może ograniczać kręgu stron postępowania jedynie do posiadaczy nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, gdyż jej oddziaływanie z zasady nie będzie ograniczało się jedynie do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...] położoną w miejscowości [...]. Mając na względzie odległość działki nr [...] (której właścicielem do dnia [...] października 2016r., W. S.) sąd podziela stanowisko organu, iż należało przyznać mu status strony w przedmiotowym postępowaniu na dzień tak wydania decyzji przez Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015r., jak i decyzji organu odwoławczego tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2016r. Podsumowując Sąd uznał za trafną ocenę zaskarżonego organu, iż wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Zasadne w ocenie sądu jest przyjęcie, iż przedmiotowa inwestycja będzie znacząco oddziaływać, nie tylko na nieruchomości bezpośrednio z nią sąsiadujące, ale na pewien obszar, do którego na pewno zalicza się nieruchomość, której właścicielem był W. S.. W konsekwencji nie można uznać, że wystąpiły skutki nie do zaakceptowania z punku widzenia społecznego, gospodarczego czy też interesu strony. W zaskarżonej decyzji organ odniósł się w pełny sposób do podnoszonych przed wnioskodawców podstaw rażącego naruszenia prawa, co w takiej sytuacji czyni niezasadnym zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd niezasadną skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).