IV SA/Wa 372/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi I. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO"), odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...], orzekającej o uchyleniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej "Burmistrza") z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], ustalającej warunki zabudowy i umorzeniu postępowania organu I instancji. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] listopada 2017 r., przedstawia się następująco: 1. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Burmistrz ustalił na wniosek I. K. (dalej "Skarżącej") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu do chowu trzody chlewnej o obsadzie 2000 sztuk tuczników w systemie rusztowym (łącznie 280 DJP) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, budowie budynku gospodarczego oraz wagi, na działce nr [...], obręb [...] Gmina [...] (dalej "planowana inwestycja" oraz "teren planowanej inwestycji"). 2. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez W. S., SKO uchyliło decyzję Burmistrza z dnia [...] listopada 2015 r. i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. 3. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz ponownie ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. 4. W. S. oraz Z. B. wnieśli do SKO odwołania od decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2016 r. 5. Decyzją z dnia [...]maja 2016 r. nr [...],[...], wydaną na skutek rozpatrzenia w/w odwołań, SKO utrzymało decyzję Burmistrza w mocy. 6. Wyrokiem z dnia [...] marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa [...], wydanym po rozpatrzeniu skargi Z. B., tut. Sąd uchylił decyzję SKO z dnia [...] maja 2016 r. 7. W toku ponownego rozpatrywania odwołań W. S. i Z. B. od decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2016 r. SKO ustaliło, iż teren inwestycji jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przez Radę Miejską w [...] w dniu [...] maja 2017 r. (uchwała nr [...]). W następstwie powyższego decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]SKO uchyliło decyzję Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2016 r. i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w całości. 8. W dniu [...] sierpnia 2017r. I. i R. K. (dalej "Skarżący") złożyli wnioski o: - stwierdzenie prawomocności decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2015 r. ustalającej warunki zabudowy - stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia [...] lutego 2016 r. oraz z dnia [...] lipca 2017 r. , - podnosząc, że osoba, która wniosła odwołanie od decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2015 r., tj. W. S., nie posiadała interesu prawnego w sprawie, co oznacza, iż merytoryczne rozpatrzenie tego odwołania przez SKO decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. (a w dalszej kolejności decyzją z dnia [...] lipca 2017 r.) było prawnie niedopuszczalne. III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. SKO rozpatrzyło wniosek Skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2017 r. (sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia [...] lutego 2016 r. stała się przedmiotem odrębnego postępowania nadzorczego, zakończonego decyzją SKO z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], na którą to decyzję Skarżący wnieśli do tut. Sądu skargę, zarejestrowaną pod sygnaturą akt IV SA/Wa 371/18) i w efekcie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. Uzasadniając odmowę uwzględnienia wniosku Skarżących, SKO nie podzieliło twierdzeń wniosku o wadliwym uznaniu przez SKO – przy rozpatrywaniu odwołania W. S. od decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2015 r. – iż ówczesny odwołujący nie posiadał interesu prawnego w sprawie w rozumieniu art.28 k.p.a. Interes ten wynikał w ocenie SKO z prawa własności odwołującego się do działki pozostającej w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, tj. działki nr [...]. SKO ustaliło w tym kontekście, że prawo własności w/w działki, wprawdzie nie przylegającej do terenu inwestycji bezpośrednio, niemniej zlokalizowanej w bezpośrednim otoczeniu tego terenu, przysługiwało odwołującemu się do dnia [...] października 2016 r. W ocenie SKO fakt, iż odwołujący się był właścicielem działki, pozostającej w zasięgu oddziaływania terenu inwestycji, zarówno w dacie wydania decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2015 r., jak i decyzji SKO z dnia [...] lutego 2016 r., uprawnia do przyjęcia, iż interes ten przysługiwał mu również w dacie orzekania przez SKO decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. IV. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. Skarżący wnieśli do tut. Sądu skargę na decyzję SKO z dnia [...] listopada 2017 r., podnosząc przeciwko niej zarzuty naruszenia następujących przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na jej wynik sprawy: 1) art. 28 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej i rozszerzającej wykładni art. 28 k.p.a. prowadzącej do uznania, iż odwołujący się pozostaje stroną w niniejszym postępowaniu w sytuacji, gdy w/w utracił przymiot strony wraz z sprzedażą w dniu [...] lipca 2015 roku spornej nieruchomości; 2) art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne i niewyczerpujące zbadanie zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż odwołujący się nadal pozostaje stroną niniejszego postępowania. W związku z powyższym wnieśli na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. VII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji nadzorczej SKO prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego (nadzorczego), prowadzonego na podstawie art.156 i nast. k.p.a. było rozstrzygnięcie przez SKO, czy wcześniejsza decyzja tego organu z dnia [...] lipca 2017 r., wydana w postępowaniu odwoławczym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (i ostatecznie umarzająca postępowanie w tym przedmiocie, wywołane wnioskiem Skarżącej z dnia [...] czerwca 2015 r.) jest obciążona którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, skatalogowanych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Orzekające jako organ nadzorczy SKO uznało, iż w/w decyzja odwoławcza nie jest obciążona tego rodzaju wadami, stąd nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Stanowisko to jest w ocenie Sądu w pełni trafne, w związku z czym zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. 2. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, a takim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, ma ograniczony zakres, gdyż w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 §1 k.p.a. i dlatego może mieć miejsce jedynie w wypadku, gdy decyzja dotknięta została w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 §1 k.p.a. (wyrok NSA z 5 lutego 1988 r., IV SA 948/87). Organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym ma jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a zatem rozstrzygając kwestie czysto prawne (wyrok WSA w Poznaniu z 4 grudnia 2013 r., sygn. IV SA/Po 592/13). Z racji tego, iż w sposób oczywisty kwestionowana przez Skarżących decyzja odwoławcza SKO nie jest obciążona kwalifikowanymi wadami prawnymi z art.156 § 1 i 3 – 7 k.p.a., istota sprawy sprowadza się do przesądzenia, czy orzeczenia tego nie obciąża wadami z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tj. w szczególności, czy przedmiotowej decyzji nie wydano z rażącym naruszeniem prawa). W tym kontekście zauważyć należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie taki przepis, który nie wymaga stosowania pogłębionej wykładni prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności. Przyjmuje się również często, że skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 roku, OSK 1134/04, wyrok NSA z 18 listopada 2011 r., II OSK 1638/10). Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje. Jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10). O rażącym naruszeniu prawa można byłoby mówić wówczas, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy określonymi w decyzji (por. Wyrok WSA w Krakowie z 25 listopada 2016 r., sygn. II SA/Kr 163/16). Taka sytuacja nie ma miejsca w kontrolowanej sprawie. Przy ocenie naruszenia prawa jako "rażące" należy brać pod uwagę ustalenia wynikające z teorii gradacji wad decyzji administracyjnej. Chodzi tu niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (A. Matan, Komentarz do 156 k.p.a., LEX-el.). 3. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż obowiązkiem SKO, orzekającego w postępowaniu nadzorczym, było wyjaśnienie, czy wydana przez ten organ decyzja odwoławcza z dnia [...] lipca 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w tym w pierwszej kolejności z rażącym naruszeniem przepisu postępowania administracyjnego w postaci art.138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającym na merytorycznym rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez podmiot, nie posiadający interesu prawnego w sprawie (tj. przez W. S.). Podkreślić w tym kontekście należy, że: (-) w toku postępowania administracyjnego, wywołanego wnioskiem Skarżącej o ustalenie warunków zabudowy, SKO wydało trzy kolejne decyzje odwoławcze (z dnia [...] lutego i [...] maja 2016 oraz z dnia [...] lipca 2017 r.), (-) pierwsza i druga z tych decyzji istotnie zapadły po rozpatrzeniu kolejnych odwołań W. S. (przy czym druga decyzja z dnia [...] maja 2016 r. zapadła również w wyniku rozpatrzenia odwołania Z. B.), (-) decyzja z dnia [...] lipca 2017 r. została natomiast wydana wyłącznie w wyniku rozpatrzenia odwołania Z. B. (co jasno wynika ze wstępnej części tej decyzji), co należy wiązać z utratą przez W. S. interesu prawnego w sprawie z dniem [...] października 2016 r., wynikającą z wyzbycia się z tym dniem przez w/w prawa własności działki nr [...]. W świetle powyższych faktów oczywistym jest, iż wprawdzie istotnie w dacie orzekania przez SKO w dniu [...] lipca 2017 r. W. S. nie posiadał interesu prawnego w sprawie, niemniej w/w decyzją nie rozpoznawano już odwołania tej osoby a rozpoznano odwołanie innej osoby posiadającej interes prawny w sprawie, tj. Z. B.. Wbrew zatem stanowisku skargi, orzekając w sprawie w dniu [...] lipca 2017 r., SKO nie naruszyło w sposób rażący przepisów postępowania administracyjnego poprzez rozpoznanie odwołania osoby nieuprawnionej, tj. W. S.. Okoliczności tej nie uwypuklił wprawdzie organ nadzorczy w zaskarżonej obecnie decyzji, błędnie przyjmując, iż W. S. legitymował się stosownym interesem prawnym w dniu [...] lipca 2017 r. (bezspornie zatem uszło uwadze organu, iż interes ten wygasł z dniem [...] października 2016 r. wraz ze zbyciem przez zainteresowanego działki nr [...]), niemniej uchybienie to nie wpłynęło na prawidłowość odmownego rozstrzygnięcia nadzorczego (z racji wspomnianej wyżej zawisłości w dacie orzekania przez SKO w dniu [...] lipca 2017 r. postępowania odwoławczego, wszczętego odwołaniem innej osoby). Jednocześnie nie może ulegać wątpliwości brak przesłanek do wywodzenia kwalifikowanej wadliwości decyzji SKO z dnia [...] lipca 2017 r. (w rozumieniu wad wymienionych w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.) z innych przyczyn (brak zatem podstaw do wywodzenia, iż w sprawie wystąpiły kwalifikowane naruszenia innych przepisów postępowania, czy też przepisów prawa materialnego lub też, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej). Nie ulega bowiem wątpliwości, iż orzekając o uchyleniu decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2016 r. i umorzeniu w całości postępowania przed tym organem z racji objęcia terenu inwestycji (w toku postępowania) miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego SKO prawidłowo zastosowało art.138 § 1 pkt 2 k.p.a., trafnie uznając, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stało się z dniem wejścia w życie w/w planu bezprzedmiotowe. Z art.59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika bowiem wprost, że warunki zabudowy ustala się (w drodze stosownej decyzji administracyjnej) wyłącznie dla takiej zmiany sposobu zagospodarowania terenu, która miałaby być realizowana na terenie nieobjętym planem miejscowym). Zaznaczyć wyraźnie należy, iż przeszkodą do uznania w niniejszej sprawie bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nie mogła być ta okoliczność, iż objęcie terenu inwestycji planem miejscowym nastąpiło dopiero na etapie postępowania odwoławczego, co oznacza, iż przed tą datą postępowanie to było jak najbardziej przedmiotowe. W pełni zatem należy przychylić się do stanowiska tut. Sądu, sformułowanego wyroku z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 983/16, publ. LEX, stosownie do którego: "Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym data wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie ma znaczenia. Istotny jest stan prawny obowiązujący w dacie wydawania decyzji. Jeżeli plan miejscowy wchodzi w życie po wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w trakcie takiego postępowania nie jest możliwe wydanie decyzji merytorycznej. Nie mają przy tym znaczenia powody, dla których postępowanie nie zostało zakończone przed wejściem w życie planu miejscowego. Sam fakt uchwalenia, opublikowania w dzienniku urzędowym oraz wejścia w życie aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, pozbawia organ właściwy kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy ustalenia warunków zabudowy oraz odnoszenia się do stanowiska stron w tym zakresie. Całe postępowanie staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bez względu na inne okoliczności sprawy.". Mając powyższe na względzie, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.