IV SA/Wa 3731/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. D. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej zwanego również "SKO") z [...] października 2015 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej zwanej "k.p.a."), utrzymująca w mocy decyzję Zarządu [...] miasta W. z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] nakazującej A. D., J. G. i J. G. usunięcie z działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...] o pow. 4 578 m2 położonej przy ul. [...] w miasta W., odpadów komunalnych łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie - kod 20 tj.: niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne - kod 20 03 01, w terminie 20 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna poprzez zawarcie umowy z uprawnioną firmą do usunięcia odpadów i ich transport do miejsca składowania lub unieszkodliwiania odpadów oraz złożenie sprawozdania z wykonania decyzji. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Zarząd [...] miasta W. decyzją z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] nakazał A. D., J. G. i J. G. usunięcie z działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...] o pow. 4 578 m2 położonej przy ul. [...] odpadów znajdujących się na całej nieruchomości w rozproszeniu tj.: odpadów z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej oraz odpadów komunalnych łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie, a także odpadów nieujętych w innych grupach, w terminie do dnia 31 października 2013 r. poprzez zawarcie umowy z uprawnioną firmą do usunięcia odpadów i ich transport do miejsca składowania lub unieszkodliwiania odpadów. W odwołaniu od powyższej decyzji A. D., J. G. i J. G. podnieśli, iż w związku z przeznaczeniem działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny zieleni publicznej nie mają możliwości jej zagospodarowania i nadzorowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w części określającej termin usunięcia odpadów na dzień 31 października 2013 r. i ustaliło termin usunięcia odpadów do dnia 31 marca 2014 r., a w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując skargę na powyższą decyzję, wyrokiem z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 662/14, uchylił zaskarżoną decyzję SKO z [...] stycznia 2014 r. oraz utrzymaną w nią w mocy decyzję Zarządu [...] miasta W. z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], wskazując na nowe istotne okoliczności dla sprawy nieznane organowi w dacie wydawania decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji pismem z 25 września 2015 r. wezwał A. D. do wskazania osoby, która jej zdaniem jest wytwórcą/posiadaczem odpadów znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości oraz do przedstawienia dowodów potwierdzających ten fakt. W odpowiedzi A. D. w piśmie z 6 października 2014 r. wyjaśniła, że w jej opinii właścicielem odpadów są właściciele nieruchomości położonej przy ul. [...] o czym została poinformowana Policja. Z akt sprawy wynika, iż Naczelnik Wydziału Prewencji Komisariatu Policji W. pismem z 24 listopada 2014 r. poinformował, iż w toku przeprowadzonych czynności ustalono, iż odpady, zalegające na terenie działki nr ew. [...], obręb [...] przy posesji ul. [...] zostały uprzątnięte przez właścicielkę tej nieruchomości Z. D. Równocześnie wskazano, iż Z. D. poinformowała, że odpady na działce ew. nr [...] z obrębu [...] "pozostawiają nieznane osoby, które wjeżdżają od nieogrodzonej części działki tj. ul. [...] i zanieczyszczają teren przyległy do jej posesji". Organ I instancji w dniu [...] stycznia 2015 r. przeprowadził dowód w postaci wizji na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] działka nr [...] z obręb [...] przy udziale A. D. (współwłaścicielki ww. działki), J. G. (współwłaściciela ww. działki) oraz Z. D. - właścicielki posesji przy ul. [...]. Z przeprowadzonych ustaleń wynika, iż działka nr [...] jest zanieczyszczona podrzuconymi odpadami komunalnymi zmieszanymi w formie rozproszonej, z natężeniem na granicach działki. W ocenie współwłaścicieli działki ew. nr [...] Z. D. uprzątnęła większość odpadów z terenu przyległego do jej posesji, jednakże na terenie przyległym znajduje się dużo odpadów, a w szczególności szklane i plastikowe butelki. Ponadto zdaniem właścicieli zanieczyszczonej nieruchomości Z. D. jest wytwórcą odpadów obecnie znajdujących się na działce ew. nr [...], gdyż przyznała się do zaśmiecenia nieruchomości przed Policją. Zauważyli również, iż przez zaśmieconą działkę przebiega wydeptana ścieżka, która prowadzi do furtki w ogrodzeniu posesji przy ul. [...]. W konsekwencji uznali, że istnieje duże prawdopodobieństwo, iż Z. D. jest sprawcą zaśmiecenia całej nieruchomości. Jednocześnie wskazali, iż z uwagi na przeznaczenie działki w m.p.z.p. na zieleń publiczną występują ograniczenia w zakresie dozorowania i możliwości korzystania z terenu działki. Równocześnie oświadczyli, że nie są wytwórcami odpadów znajdujących się na przedmiotowej działce. Natomiast Z. D. oświadczyła, iż wszystkie odpady, które były jej własnością, a znajdowały się na działce ew. nr [...], zostały usunięte. Właścicielka posesji przy ul. [...] poinformowała także, iż wielokrotnie była świadkiem przebywania na ww. działce osób "trzecich" (bezdomni, narkomani), którzy zaśmiecali nieruchomość. Z. D. oświadczyła, iż w zakresie posesji przy ul. [...] złożyła do Urzędu [...] miasta W. deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i odpady regularnie odbierane są przez Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w [...]. Wskazała, iż nigdy nie korzystała ze ścieżki, o której wspomnieli współwłaściciele zanieczyszczonego terenu, a z furtki korzystała gdyż uprawiała marchewkę i pietruszkę na terenie przyległym do posesji przy ul. [...]. W piśmie z 2 lutego 2015 r. A. D. i J. G. podtrzymali swoje stanowisko zajęte podczas wizji terenowej przeprowadzonej [...] stycznia 2015 r. wskazując, iż zalegające odpady powinny być usunięte przez Z. D. i osoby zamieszkujące posesję przy ul. [...]. Zarząd [...] miasta W. decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] nakazał A. D., J. G. i J. G. usunięcie z działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...] położonej przy ul. [...] odpadów komunalnych łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie w terminie 20 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna poprzez zawarcie umowy z uprawnioną firmą do usunięcia odpadów i ich transport do miejsca składowania lub unieszkodliwiania odpadów i złożenie sprawozdania w wykonania decyzji. Zdaniem organu I instancji odpady wytworzone i zgromadzone przez Z. D. zostały usunięte, co potwierdzają ustalenia Policji. Ponadto za wątpliwe uznano, iż Z. D. była sprawcą zanieczyszczenia całego terenu przedmiotowej działki, bowiem teren nieruchomości jest nieogrodzony i dostępny dla osób trzecich. Z uwagi na to, że odpady zostały zgromadzone w miejscu na ten cel nieprzeznaczony, organ zobowiązał właścicieli nieruchomości do ich usunięcia, wskazując jako podstawę art. 26 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2013 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.; dalej zwanej "ustawą o odpadach"). W odwołaniu od powyższej decyzji A. D. i J. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucając jej naruszenie art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach. Zdaniem odwołujących przeznaczenie przedmiotowej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny zieleni publicznej uniemożliwia im jej zagospodarowanie i nadzorowanie przed ingerencją osób trzecich. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej zwane również "Kolegium") wskazaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Zarządu [...] miasta W. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło w oparciu o treść art. 26 ust. 1, 2, 4, 6 ustawy o odpadach, iż do zastosowania środka nadzorczego w postaci decyzji nakazującej usuniecie odpadów wymagane jest ustalenie następujących okoliczności: 1. istnienia odpadów, 2. składowania tych odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do składowania i magazynowania odpadów, 3. podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów, które mają charakter relewantny dla odpowiedzialności z art. 26 ww. ustawy. W ocenie Kolegium ze zgromadzonego materiału dowodowego w postaci protokołu z wizji w terenie oraz sporządzonej w trakcie tej wizji dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wynika, że na działce nr [...] znajdują się różnego rodzaju odpady, które dokładnie zostały sklasyfikowane w kontrolowanej decyzji przez organ I instancji z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206). W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, iż w kontrolowanej decyzji dokonano prawidłowych ustaleń co do rodzaju odpadów występujących na działce nr [...]. Jednocześnie SKO stwierdziło, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że działka nr [...] nie jest miejscem składowania i magazynowania odpadów. W związku z tym Kolegium wskazało, że podmiotami zobowiązanymi do usunięcia odpadów z działki ew. nr [...], jako ich posiadacze, są jej współwłaściciele. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu I instancji, że Z. D. usunęła odpady, który była wytwórcą, z działki nr [...]. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w informacjach pozyskanych z Komisariatu Policji oraz wizji terenowej z dnia [...] stycznia 2015 r., a także wyjaśnień Z. D., które organ uznał za wiarygodne. Natomiast właściciele poza własnymi przepuszczeniami nie przedstawili żadnych dowodów na potwierdzenie faktu, iż wytwórcą pozostałych odpadów jest Z. D. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że odpowiedzialność z art. 26 ustawy o odpadach nie jest w żaden sposób uzależniona od przeznaczenia w planie miejscowym działki, na której znajdują się odpady. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję SKO A. D. i J. G. (dalej zwani "skarżącymi") zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) nieuwzględnienie obecnego stanu prawnego ww. nieruchomości wynikającego z zapisów miejscowego planu zagospodarowania, który przeznacza ją na park miejski i w ten sposób odebrał właścicielom prawo do zagospodarowania tej nieruchomości, a tym samym Prezydent Miasta W. stał się użytkownikiem prawa do jej zagospodarowania i jej posiadaczem zależnym, o którym mowa w art. 265 § 1 i art. 336 Kodeksu cywilnego, a w konsekwencji domniemanym posiadaczem odpadów w myśl art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, 2) naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach poprzez domaganie się od właścicieli nieruchomości dostarczenia informacji niewymaganych ustawowo i zbędnych do realizacji decyzji. Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wskazanie Prezydenta Miasta W. jako domniemanego posiadacza odpadów i odpowiedzialnego za utrzymywanie ww. nieruchomości w czystości do momentu uchylenia, zmiany, bądź realizacji obecnego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, organy administracji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. i ustawy o odpadach. Stanowiący podstawę materialnoprawną nałożonego obowiązku usunięcia odpadów przepis art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach nakłada na podmiot nazwany "posiadaczem odpadów" obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W ustępie drugim omawiany przepis art. 26 zobowiązuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w przypadku zaniechania wykonania obowiązku usunięcia odpadów, do nakazania posiadaczowi odpadów ich usunięcia. Decyzja nakazująca usunięcie odpadów obligatoryjnie musi zawierać elementy wymienione w art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach tj. określać termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów, sposób usunięcia odpadów. Jednocześnie ustawa o odpadach wprowadziła legalną definicję "posiadacza odpadów". W art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawodawca uznał za "posiadacza odpadów" ich wytwórcę lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będącą w posiadaniu odpadów, przy czym definicja wprowadziła domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Z kolei "wytwórcą odpadów" zgodnie z definicja zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach jest każdy, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdy, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej. Natomiast pojęcie "władającego powierzchnią ziemi", zostało zdefiniowane w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2012 r. poz. 1232 z późn. zm.) stanowiąc, że jest nim właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - jest nim ujawniony jako władający. Domniemanie prawne, że władający powierzchnią ziemi zanieczyszczonej odpadami jest posiadaczem odpadów, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do ich usunięcia, może być obalone tylko wtedy, gdy władający powierzchnią ziemi wykaże, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskaże wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Dla sprawy nie ma zatem znaczenia dowodzenie, że władający powierzchnią ziemi nie wytworzył odpadów, skoro nie prowadzi to do ustalenia tożsamości innego ich posiadacza (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. II SA/Gd 692/13, Lex nr 1413135). Współwłaściciele nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...] miasta W., na której zalegają odpady, są ich posiadaczami w rozumieniu ustawy o odpadach, na których ciąży obowiązek usunięcia odpadów. Obowiązek ich, w tym skarżących, wynika z domniemania prawnego odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi zanieczyszczoną odpadami. Domniemania powyższego skarżący nie obalili, albowiem nie wykazali, że wytwórcą nadal pozostających na ich działce odpadów jest Z. D. Wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów. Władający gruntem muszą mieć świadomość dbałości o porządek na swoich nieruchomościach i odpowiedzialności na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości. Skarżący wskazali, że nieruchomość stanowiąca działkę nr ew. [...] w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona na park miejski. Zapis ten, wbrew stanowisku skarżących, nie spowodował, że właścicielem bądź władającym gruntem ujawnionym w ewidencji gruntów został Prezydent Miasta W. Zatem nie jest on podmiotem odpowiadającym pojęciu władającego powierzchnią ziemi, a tym samym nie jest on posiadaczem odpadów obowiązanym do ich usunięcia z przedmiotowej nieruchomości. Niezadowolenie skarżących z przeznaczenia ich nieruchomości w miejscowy planie zagospodarowania przestrzennego pozostaje bez wpływu na obowiązki posiadacza odpadów wynikające z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.