IV SA/Wa 3758/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant ref. staż. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2015 r. orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (obecnie Al. [...]), oznaczonej aktualnie jako część działki ew. nr [...] z obrębu 1-11-13 (dawniej jako część działki ew. nr [...] z obrębu 1-10-58). W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy. Decyzją Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego [...] – [...] z [...] listopada 1983 r. orzeczono o wywłaszczeniu przez odjęcie prawa własności E. P. na rzecz Państwa m. in. części działki ew. nr [...] z obrębu 1-10-58 z przeznaczeniem pod budowę pierwszego odcinka metra. M. K. i B. P. zwróciły się o zwrot wyżej wskazanej nieruchomości. Decyzją z [...] lutego 2014 r. Wojewoda [...] wskazał, że konieczne jest ustalenie, czy nieruchomość objęta postępowaniem zwrotowym została objęta decyzją lokalizacyjną z [...] sierpnia 1975 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] czerwca 2015 r. Starosta [...] odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z [...] października 2015 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podnosząc, co następuje. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o gospodarce nieruchomościami", poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. W myśl art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Od wydania decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. zmieniła się ocena konstytucyjności przepisu będącego podstawą wydania decyzji zwrotowej - art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W wyroku o sygn. akt P 38/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis ten w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ I. instancji winien był zatem zbadać stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w dniu złożenia wniosku o zwrot oraz 22 września 2004 r. aby stwierdzić, czy została ona zagospodarowana przed dniem wejścia w życie nowelizacji art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającej na wprowadzeniu przesłanki konieczności zrealizowania celu wywłaszczenia w terminie 10 lat od daty uostatecznienia decyzji wywłaszczeniowej. Zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z [...] sierpnia 1975 r. ustalono lokalizację I linii metra. Przedmiotowa nieruchomość o pow. 331 m² była objęta w całości powyższą decyzją. [...] stycznia 1997 r. wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie Al. [...] na odcinku od ulicy [...] do ul. [...]. Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] października 1998 r. Przy piśmie z 16 marca 2015 r. Urząd [...] przesłał zdjęcia lotnicze z przebiegu prac budowy pierwszego odcinka linii metra wykonane w latach 1982, 1987 i 1990, pochodzące z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Ze zdjęć tych wynika, że teren obecnej działki ew. nr [...] 19 lutego 1982 r. był niezagospodarowany, zaś już 19 lutego 1987 r. i 19 lutego 1990 r. znajdował się w pobliżu baraków i zabudowań z zaplecza budowy I linii metra i stanowił drogę dojazdową pomiędzy poszczególnymi obszarami prac budowlanych. Ponadto, z pisma [...] sp. z o. o. z 4 listopada 2010 r. i 8 marca 2012 r. - że w czasie budowy tunelu dojazdowego metra wykorzystywano, jako utwardzoną drogę dojazdową, całą część przedmiotowej działki o pow. 331 m². W świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 38/11 kto utracił własność nieruchomości przed 27 maja 1990 r., a cel wywłaszczenia zrealizowano przed 22 września 2004 r. i przed złożeniem wniosku zwrotowego, nie może uzyskać zwrotu nieruchomości (jako zbędnej) niezależnie czy jego realizacja nastąpiła w ciągu 10 lat od daty uprawomocnienia decyzji wywłaszczeniowej. Skoro w przedmiotowej sprawie wywłaszczenie nieruchomości będącej przedmiotem postępowania zwrotowego nastąpiło w 1983 r., wniosek o zwrot złożony został w 2009 r., a działania mające na celu realizację infrastruktury towarzyszącej inwestycji budowy pierwszego odcinka pierwszej linii metra zostały zrealizowane (droga dojazdowa, zaplecze budowy) przed 1 styczniem 1998 r. i przed złożeniem wniosku zwrotowego (przed 2009 r.), nie mają znaczenia dla oceny zbędności działki ew. nr [...] na cel wywłaszczenia termin 7 i 10 letni zawarte w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na realizację zamierzonego celu (budowa metra), należało odmówić zwrotu działki. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła M. K. (spadkobierca E. P.) zarzucając: 1. celem wywłaszczenia nieruchomości objętej wnioskiem nie była budowa metra, lecz jego wybudowanie, stąd nie może mieć znaczenia stanowisko organu, że w trakcie budowy wykorzystywano przedmiotową nieruchomość jako drogę dojazdową; 2. inwestycja stanowiąca cel wywłaszczenia (wybudowanie metra) nie została zrealizowana na nieruchomości objętej wnioskiem, co czyni ją zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i przesądza o zwrocie; 3. wniosek - wbrew stanowisku organu - nie został złożony 26 sierpnia 2009 r., lecz już 8 maja 1997 r., co ma wpływ na wynik sprawy; 4. sporna nieruchomość znajduje się obecnie poza liniami rozgraniczającymi Al. [...] ; 5. budowa tunelu szlakowego nie stanowiła celu wymienionego w decyzji o lokalizacji inwestycji z [...] sierpnia 1975 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie (k. 52) pełnomocnik Skarżącego wywodził, że w aktach administracyjnych nie ma zdjęć, co uniemożliwia weryfikację prawidłowości ustaleń organu co do stanu faktycznego. Sąd zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jednak nie wszystkie zarzuty skargi są uzasadnione. Sąd podziela stanowisko organu w zakresie ustalonego stanu faktycznego i prawnego z poniższym zastrzeżeniem. W związku ze zreferowaniem sprawy ponowne jej przedstawienie byłoby zbędne. Kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia jest ustalenie: 1. celu wywłaszczenia oraz 2. czy teren objęty wnioskiem był wykorzystany do realizacji celu wywłaszczenia. Celem wywłaszczenia, wbrew twierdzeniu Skarżącej, nie było wybudowanie metra, lecz jego budowa, co jednoznacznie wynika z decyzji wywłaszczeniowej z [...] listopada 1983 r. Jako budowę metra należy rozumieć nie tylko działania prowadzone na terenie, przez który przechodzi tunel metra, ale również na nieruchomościach, które są wykorzystywane w czasie budowy. Wobec tak zakreślonego celu wywłaszczenia należy wnosić, że samo zapewnienie terenu dla zrealizowania zakładanego do realizacji na wiele lat przedsięwzięcia uznano za cel publiczny, uzasadniający odjęcie własności nieruchomości. Alternatywą byłoby w danym przypadku zajęcie nieruchomości (w ramach stosownego orzeczenia administracyjnego) w celu budowy (w tym organizacji jej zaplecza) na okres wielu lat. Nie może mieć zatem przesądzającego znaczenia dla rozstrzygnięcia, czy na terenie (bądź pod nim) nieruchomości objętej wnioskiem coś wybudowano. Poza granicami niniejszej sprawy pozostaje natomiast ocena, czy takie określenie celu wywłaszczenia (budowa a nie wybudowanie metra) było zgodne z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa. Niniejsza sprawa dotyczy bowiem jedynie zbadania zgodności z prawem decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości objętej wnioskiem, nie zaś aktu w przedmiocie wywłaszczenia. Nota bene ocena jego legalności może być dokonana jedynie w ramach uprzedniego zainicjowania stosownej procedury administracyjnej (tryby nadzwyczajne weryfikacji orzeczeń). W związku z powyższym, jeżeli teren objęty wnioskiem był wykorzystany do realizacji celu wywłaszczenia, czyli do budowy metra - i to niezależnie od tego, czy powstał na nim (bądź pod nim) tunel lub inna infrastruktura związana z metrem - to cel wywłaszczenia został osiągnięty i nie jest możliwy zwrot nieruchomości. W uwarunkowaniach niniejszej sprawy nie można jednak uznać, aby dowiedziono wyżej wskazaną okoliczność, tzn. aby objęta wnioskiem nieruchomość była wykorzystywana w trakcie budowy metra. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że dowodem na nią są nadesłane przez Urząd [...] przy piśmie z 16 marca 2015 r. zdjęcia lotnicze z przebiegu budowy metra wykonane w latach 1982, 1987 i 1990, pochodzące z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Ze zdjęć tych zdaniem organu miałoby wynikać, że teren obecnej działki ew. nr [...] 19 lutego 1982 r. był niezagospodarowany, zaś już 19 lutego 1987 r. i 19 lutego 1990 r. znajdował się w pobliżu baraków i zabudowań z zaplecza budowy metra, stanowiąc drogę dojazdową pomiędzy poszczególnymi obszarami prac budowlanych. Według ustaleń organu dana nieruchomość była też użyta przy realizacji obiektu określanego mianem "tunel szlakowy". Jednakże przywoływanych zdjęć nie ma przy powołanym przez organ piśmie z 16 marca 2015 r. Ich brak był powodem odroczenia rozprawy (protokół rozprawy, k. 29). Sąd zwrócił się do organu o nadesłanie brakujących zdjęć załączonych do pisma z 16 marca 2015 r., ale okazało się, że organ nimi nie dysponuje (pismo organu z 2 września 2016 r., k. 57). Należy jednocześnie zaakcentować, że akta administracyjne sprawy są obszerne (cztery segregatory). Znajdują się w nich różnego rodzaju fotokopie, ale nie są one załączone do wymienionego wyżej pisma. Nie jest natomiast zadaniem Sądu ani też stron postępowania (patrz: stanowisko pełnomocnika Skarżącej na rozprawie) ustalanie, które ze znajdujących się w aktach materiały odzwierciedlają okoliczność wykazywaną przez organ, gdy ten - w treści uzasadnienia - nie formułuje informacji pozwalających zidentyfikować istotny dowód w sprawie (wskazanych zdjęć lotniczych). Dane zawarte w treści decyzji nie są więc wystarczająco precyzyjne wobec zawartości akt, stanowiących podstawę orzekania przez organ odwoławczy. W tej sytuacji przedwczesne byłoby uznanie, że w danej sprawie dokonano wszechstronnej oceny dowodów, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia. Wobec ustaleń organu, co do istnienia zdjęć obrazujących okoliczność, czy dana nieruchomość była wykorzystana dla celów budowy metra, nie można uznać za wystarczający dowód w postaci oświadczenia następcy inwestora – [...] sp. z o. o. - w pismach z 4 listopada 2010 r. i 8 marca 2012 r. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy podnieść, co następuje. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia: - kiedy złożono wniosek o zwrot nieruchomości (26 sierpnia 2009 r. czy już 8 maja 1997 r.), ponieważ, jak wynika z materiału znajdującego się w aktach sprawy, budowa metra w roku 1997 była już zakończona; - czy sporna nieruchomość znajduje się obecnie poza liniami rozgraniczającymi Al. [...] ; jej realizacja nastąpiła bowiem już po wybudowaniu metra; na danym etapie sprawy wymaga wyjaśnienia, czy podczas budowy metra sporna nieruchomość była do tej budowy wykorzystywana; okoliczność tą ma ustalić organ ponownie rozpatrując sprawę; zagadnienie skutków prawnych realizacji ulicy może mieć znaczenie jedynie, o ile sporna działka nie była wykorzystana w trakcie budowy metra. Organ odwoławczy rozważy także, jak do realizacji celu wywłaszczenia ma się budowa obiektu określonego mianem "tunelu szlakowego". Powyższe przesądza o braku prawidłowego ustalenia kluczowej dla sprawy okoliczności: czy nieruchomość objętą wnioskiem wykorzystywano do budowy metra. Stanowi to o mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniu przez organ odwoławczy przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Skutkuje to uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku.