IV SA/Wa 377/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. T. i J. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących M. T. i J. C. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. T., Z. C., F. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r. orzekającej o podpadaniu pod działanie art. 2 ust. 1 lit. a dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister przedstawił następujący stan faktyczny i prawny: Nieruchomości rolne położone w J., stanowiące uprzednio własność F. T. wymienione we wniosku, zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zgodnie z tym przepisem na cele reformy rolnej podlegały przejęciu nieruchomości stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenach województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość spełniała powyższe warunki obszarowe przechodziła ona z mocy prawa, bez żadnego wynagrodzenia, w całości na własność Państwa i była obejmowana niezwłocznie zarządem państwowym wraz z budynkami oraz całym inwentarzem żywym, martwym jak również znajdującymi się na niej przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Przejście własności na rzecz Skarbu Państwa następowało w dniu wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 13 września 1944 r. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN (Dz.U. Nr 10, poz. 51) ustanowiło tryb administracyjny rozstrzygania sporów o to, czy dana nieruchomość podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Stosownie do § 5 cyt. rozporządzenia strona mogła ubiegać się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania dekretu. Organem właściwym do orzekania w tym zakresie w pierwszej instancji były wojewódzkie urzędy ziemskie. Wnioskujący wnosili o stwierdzenie, że część nieruchomości ziemskiej przejętej na rzecz Skarbu Państwa, położonej w J. nie podpadała pod działanie dekretu. Wojewoda działając na podstawie § 5 cyt. rozporządzenia wydał merytoryczne rozstrzygnięcie co do parceli rolnych objętych wnioskiem. Orzecznictwo sądów administracyjnych oraz sądów powszechnych dotyczące decyzji wydanych na podstawie § 5 nie jest jednolite. Rozbieżności dotyczą w szczególności kwestii ważności podstawy prawnej orzekania, zakresu przedmiotowego orzekania oraz znaczenia decyzji jako orzeczenia prejudycjalnego w postępowaniu administracyjnym dla zaspokojenia ewentualnych roszczeń majątkowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym poddając w wątpliwość zgodność § 5 rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Postanowieniem z 1 marca 2010 r., sygn. P 107/08 Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego jakim jest powołane rozporządzenie. W uzasadnieniu postanowienia Trybunał wywiódł, że przestrzeń czasową obowiązywania rozporządzenia z 1945 r. ograniczał cel dla jakiego zostało wydane. Mogło ono zatem służyć wyłącznie celowi, jakim było przeprowadzenie reformy rolnej. Mimo, że ani dekret ani rozporządzenie wykonawcze nie zostały nigdy formalnie uchylone, z zakresu stosowania tych aktów wynikały ramy czasowe ich obowiązywania. Trybunał stwierdził, że nieuprawnione jest przyznawanie § 5 szerszego zakresu zastosowania niż przeprowadzenie reformy rolnej i wywodzenie stąd obecnie mocy obowiązującej tego przepisu. Według Trybunału rozporządzenie wykonawcze nie może być obecnie stosowane, gdyż § 5 utracił moc prawną wraz z wejściem w życie ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71) i nie może być obecnie podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej podpadanie (lub niepodpadanie) nieruchomości ziemskiej pod przepisy dekretu. Odnosząc się do rozstrzygnięcia Trybunału organ stwierdził, że wyrażone stanowisko musi być brane pod uwagę w analogicznych sprawach już od daty wydania postanowienia. Z tą datą jest ono powszechnie dostępne i powinno wywierać skutki prawne dla porządku prawnego w Polsce. Oznacza to konieczność zaprzestania stosowania § 5 rozporządzenia i uznania drogi postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi dla rozpoznania niniejszej sprawy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik skarżących M. T. i J. C. W skardze zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj: a) art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 105 § 1 Kpa poprzez przyjęcie, że w oparciu o postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r. prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstawy prawnej do rozstrzygnięcia wniosku skarżących w postępowaniu administracyjnym, mimo że w dotychczasowym orzecznictwie sądowym zaskarżone decyzje były oceniane merytorycznie co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. I OPS 3/10, - ponadto zarzucił naruszenie: a) § 5 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten przestał obowiązywać w roku 1958, a tym samym zakończył się okres, w którym przeprowadzona była reforma rolna, b) art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego wiąże sądy i organy administracji w zakresie w jakim przesądza o utracie mocy obowiązującej § 5 rozporządzenia. Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przytoczoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie w pierwszej instancji. Przesłanki umorzenia postępowania nie zostały sprecyzowane w omawianym przepisie. Należy zatem odwołać się do art. 105 Kpa zgodnie z którym, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Za bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 Kpa, uznaje się postępowanie, w którym brak jest któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że bezprzedmiotowe jest postępowanie między innymi wówczas gdy brak jest podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonej sprawie (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, pod redakcją B. Adamiak i J. Borkowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał, że brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania w postępowaniu administracyjnym wniosku o stwierdzenie, że określone w nim nieruchomości nie podpadały pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zdaniem organu jest to sprawa cywilna i winna być rozstrzygnięta przez sąd powszechny. Zajmując takie stanowisko organ powołał się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2011 r. sygn. P 107/08, w którym Trybunał wyraził pogląd, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej utraciło moc obowiązującą i nie może być obecnie podstawą prawną do wydania decyzji stwierdzającej podpadanie (lub niepodpadanie) nieruchomości ziemskiej pod przepisy dekretu. Postanowienie to zapadło po rozpoznaniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd bowiem powziął wątpliwość czy § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w zakresie w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przekazano do kompetencji organu administracji publicznej, jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Kwestia dopuszczalności rozstrzygania takich wniosków w postępowaniu administracyjnym od dawna budziła wątpliwości i orzecznictwo sądowe w tym zakresie nie było jednolite. Odmienne stanowisko niż Trybunał prezentuje NSA. W uchwale siedmiu sędziów z 5 czerwca 2006 r., sygn. I OPS 2/06 NSA stwierdził, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wskazanego postanowienia kwestia dopuszczalności drogi administracyjnej w sprawach dotyczących rozstrzygania wniosków o podpadanie lub niepodpadanie nieruchomości ziemskiej pod przepisy dekretu ponownie była rozważana przez NSA, który w poszerzonym składzie rozstrzygnął budzące nadal wątpliwości zagadnienie prawne - czy w obecnym stanie prawnym § 5 rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W uchwale siedmiu sędziów z 10 stycznia 2011 r., sygn. I OPS 3/10, NSA zajął stanowisko, że § 5 rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W uzasadnieniu tego stanowiska NSA stwierdził, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej jak również rozporządzenie wykonawcze do dekretu funkcjonują w systemie prawa i odrzucił tezę Trybunału o derogowaniu § 5 rozporządzenia z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71). Postanowienie Trybunału, w ocenie NSA, nie jest orzeczeniem, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej. Wskazał nadto, że Trybunał nie posiada kompetencji do wiążącego stwierdzenia nieobowiązywania § 5 rozporządzenia, a to oznacza, że pogląd Trybunału o utracie mocy obowiązującej rozporządzenia nie wiąże sądów administracyjnych. Uchwała 7 sędziów NSA, zgodnie z art. 187 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest w danej sprawie wiążąca. Jednocześnie żaden skład orzekający jakiegokolwiek sądu administracyjnego nie może rozstrzygać kwestii objętej zakresem uchwały w sposób sprzeczny ze stanowiskiem w niej zawartym. Jeżeli Sąd nie podziela stanowiska zajętego w uchwale przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Stanowi o tym art. 269 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji prawnej Sąd będąc związany stanowiskiem NSA wyrażonym w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję jako naruszającą prawo. Decyzja ta bowiem jest wydana w oparciu o ocenę prawną wyrażoną przez Trybunał o utracie mocy obowiązującej rozporządzenia wykonawczego co skutkowało bezprzedmiotowością postępowania i jego umorzeniem, którego NSA nie podzielił. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie zobowiązany do rozpatrzenia odwołania skarżących i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.