IV SA/Wa 38/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Ziółkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi T. K. i L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących T. K. i L. K. solidarnie kwotę 136 (sto trzydzieści sześć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako Kolegium, organ odwoławczy/ II instancji) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołań T. K. i L. K od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z [...] sierpnia 2017 r., ustalającej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej jako dz. ew. nr [...] o pow. 0,0903 ha, w obrębie [...], gm. [...], która na dzień zbycia stanowiła współwłasność L. K. (7/10 części) i T. K. (3/10 części) (dalej jako skarżący), w wysokości 3.387,10 zł (rozliczonej odpowiednio do posiadanych udziałów w nieruchomości), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] ustalił jednorazową opłatę w wysokości 3.387,10 zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, w związku ze zmianą jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w związku z jej zbyciem. Opłata rozliczona została odpowiednio do posiadanych udziałów w nieruchomości na dzień jej zbycia i przedstawiała się następująco: 1) 2.370,97 zł dla udziału 7/10 części w prawie własności posiadanego przez L. K., 2) 1.016,13 zł dla udziału 3/10 części wprawie własności posiadanego przez T. K.. W uzasadnieniu powyższej decyzji Burmistrz wyjaśnił m.in., że "przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na dzień jej zbycia zostało ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - sekcja E uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...].08.2015 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...] z dnia [...].10.2015 r.). Poprzednie przeznaczenie nieruchomości ustalał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - sekcja E zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...].12.2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...] z dnia [...].02.2004 r.). Działka nr [...] położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i/lub usług nieuciążliwych. Przed uchwaleniem aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powyższa działka przeznaczona była pod uprawy bez prawa zabudowy." Burmistrz Miasta i Gminy [...] podkreślił, że wartość przedmiotowej działki przed i po wejściu w życie obecnie obowiązującego planu zagospodarowania ustalona została w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, a operat ten został sporządzony rzetelnie i zgodnie z przepisami, przez co Burmistrz nie znalazł podstaw do zakwestionowania ww. operatu szacunkowego i zgadza się z wyrażoną w nim opinią na temat zmiany wartości przedmiotowej nieruchomości. Od decyzji organu I instancji w dniu [...] września 2017 r. odwołanie złożył T. K. wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzucił: 1. naruszenie art. 107 §1 K.p.a. poprzez przyjęcie za dowód w sprawie operat szacunkowy sporządzony w oparciu o błędnie przyjęte dane oraz nieprawidłowe ustalenia dotyczące statusu działki, z której wydzielono działkę [...], 2. ustalenie opłaty z naruszeniem art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, 3. ustalenie opłaty w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalono z naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP bowiem poszerzono i wytyczono drogi gminne kosztem tylko niektórych właścicieli, podczas gdy nie było przeszkód, żeby równomiernie rozłożyć te obciążenia. W dniu 9 października 2017 r. do Burmistrza Miasta i Gminy [...] wpłynęło odwołanie L. K., w którym podniósł on następujące zarzuty: 1. naruszenie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778, ze zm.) poprzez niezasadne przyjęcie, że wskutek uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wzrostu wartości nieruchomości określonej w ewidencji gruntów jako działka 87/19, podczas gdy nieruchomość gruntowa w postaci działki nr 87/19 nie istniała w chwili uchwalania nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym określenie wzrostu wartości tej nieruchomości ma charakter jedynie hipotetyczny; 2. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez poczynienie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie i wydanie decyzji ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w oparciu o wadliwy materiał dowodowy - jedynie na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego z naruszeniem przepisów o wycenie nieruchomości, w tym art. 154 ust. 1, art. 4ust. 16 i 17 u.g.n. oraz art. 153 u.g.n.; 3. wydanie decyzji na podstawie aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa. Kolegium podało, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 36 ust. 4, oraz art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 778, ze zm.), określanej dalej jako u.p.z.p. Jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel nieruchomości sprzedaje tę nieruchomość, wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 36 ust. 4 u.p.z.p.). Kolegium ustaliło, że w wyniku wyłącznie uchwalenia planu zagospodarowania przedmiotowy teren położony jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i/lub usług nieuciążliwych. Przed uchwaleniem aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powyższa działka przeznaczona była pod uprawy bez prawa zabudowy. Fakt wzrostu wartości nieruchomości potwierdził biegły rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym. Organ pierwszej instancji dokonał analizy i oceny owego operatu, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organu administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność operatu, gdyż organ ten nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ dokonuje oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena taka została w niniejszej sprawie dokonana. Kolegium, działając z urzędu, również dokonało oceny sporządzonego na zlecenie organu pierwszej instancji operatu szacunkowego, i nie doszukało się w nim wad lub uchybień, mogących zdyskwalifikować go jako dowód w niniejszej sprawie. W szczególności, operat ten spełnia wymagania zakreślone w art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wartość przedmiotowej nieruchomości gruntowej ustalona została przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Kolegium stoi na stanowisku, że przedmiarem oceny wzrostu wartości nieruchomości musi być nieruchomość zbyta, będąca przedmiotem transakcji (umowy sprzedaży), która to transakcja stała się podstawą do naliczenia opłaty planistycznej. W niniejszej sprawie opłata planistyczna powinna obejmować zmiany wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu i po jego wejściu w życie. Natomiast zarzuty dotyczące prawidłowości operatu szacunkowego i samego procesu wyceny, zastosowanej przez biegłego metody obliczeń i doboru transakcji do porównań nie są zasadne. Kwestionując ww. rozwiązania przyjęte przez biegłego Skarżący ingerują w zakres merytoryczny opinii. Oceny prawidłowości operatu szacunkowego w tym zakresie może dokonać jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Zdaniem Kolegium brak jest podstaw do podważenia operatu, a Skarżący nie przedstawili kontropinii w sprawie, z której wynikałaby inna wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystywany tylko dla celu, dla którego został sporządzony. Zatem powoływanie się przez Skarżącego na operat szacunkowy sporządzony na potrzeby postępowania o zasiedzenie nie może stanowić dowodu w niniejszym postępowaniu. Z kolei zarzut, że grunt będący przedmiotem wyceny posiadał, przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, możliwość zabudowy jest chybiony. Przeznaczenie gruntu przed zmianą planu wynika wprost z § 12 ust. 1 znajdującej się w aktach sprawy uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Zgodnie z tym przepisem grunt będący przedmiotem wyceny klasyfikowany był jako teren rolniczej przestrzeni produkcyjnej bez prawa zabudowy. W tym samym przepisie zawarto również zastrzeżenie, zgodnie z którym zabudowę siedliskową (nowe siedliska rolnicze) można było sytuować na terenach rolniczej przestrzeni produkcyjnej, pod warunkiem posiadania przez inwestora gospodarstwa rolnego o pow. powyżej 2,5 ha. W skardze wywiedzionej dnia 5 grudnia 2017 r. skarżący zarzucili naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 36 ust. 4 ustawy w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości gruntowej o powierzchni 800 m2 oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położonej we wsi [...], która to nieruchomość nie istniała w dacie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zamiast określenia wzrostu wartości działki nr [...] o powierzchni 3000 m2, istniejącej w dniu 31 sierpnia 2015r., tj. w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie stosunkowego pomniejszenia należnej opłaty, 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 37 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wymierzającej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanej na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. S., pomimo powinności dostrzeżenia w operacie następujących uchybień, podważających jego wiarygodność i moc dowodową: niewłaściwego przyjęcia przedmiotu wyceny - działki nr [...] o pow. 800 m 2 położonej we wsi [...], gm. [...], która nie istniała w chwili uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji nieprawidłowego określenia wzrostu wartości nieruchomości; wadliwego doboru nieruchomości podobnych (przed uchwaleniem i po uchwaleniu planu - różnice powierzchni), braku wskazania kryteriów pozwalających przypisać poszczególne oceny danym cechom nieruchomości, kształtującym jej wartość, nieuwzględnieniu, wbrew obowiązkowi płynącemu z § 38 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych, przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, wpływu na wartość nieruchomości ograniczeń związanych z usytuowaniem linii energetycznej, co miało wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do błędnego uznania operatu szacunkowego, sporządzonego w sprawie, za wiarygodny i obdarzony mocą dowodową, a w konsekwencji do oparcia na nim rozstrzygnięcia pomimo powinności dostrzeżenia jego wadliwości. -art. 77 § 1 K.p.a. i art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez uchylenie się przez organ od obowiązku prawidłowego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie oraz nierozpatrzenie wniosków dowodowych, których przedmiotem były okoliczności mające znaczenie dla sprawy, czym - w konsekwencji - organ naruszył zasadę prawdy obiektywnej; - art. 8 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie wnikliwej oceny operatu rzeczoznawcy, podczas gdy okoliczności, w tym inne dowody, świadczyły o tym, że opinia ta jest rażąco nieprawidłowa, naruszająca m.in. art. 37 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 16 i 17, art. 153, art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 38 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, co w konsekwencji spowodowało utratę zaufania obywateli do władzy publicznej; - art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez zaniechanie ustosunkowania się przez organ II instancji do argumentów przedstawionych przez skarżących w odwołaniu, podważających wiarygodność i poprawność sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego; - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, kiedy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zaś charakter i zakres wymagających uzupełnienia dowodów i materiałów (w tym w opinii rzeczoznawcy) powodował konieczność ich uzupełnienia przez organ I instancji - czym organ II instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności; - art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7a K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, podczas gdy wskazane powyżej przepisy ustawy, regulujące obowiązek uiszczenia renty planistycznej budzą liczne wątpliwości interpretacyjne, zwłaszcza w kontekście rozumienia pojęcia "nieruchomości" oraz "wzrostu wartości nieruchomości zbytej". Mając na względzie wskazane zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...], a także o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak tylko częściowo z powodów w niej zawartych. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) dalej jako P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W ramach oceny, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postepowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.) Oznacza, to że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenie prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji,, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu , w sprawie budzi wątpliwości prawidłowość ustalenie stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie przedmiotem wyceny była działka oznaczonej nr ew. [...] o pow. 0,0903 ha, w obrębie [...], gm. [...]. W operacie szacunkowym z czerwca 2017 r., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego W. S., obecne przeznaczenie wycenianej działki zostało określone na podstawie uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - sekcja E. Zgodnie z tą uchwałą, działka nr ew. [...] znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN3. Zgodnie z § 30 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały z dnia 31 sierpnia 2015 r., dla terenu m.in. MN3 ustala się przeznaczenie podstawowe - tereny mieszkaniowej jednorodzinnej, a przeznaczenie uzupełniające - usługi nieuciążliwe. Natomiast jak wynika z decyzji organu I instancji, jak i decyzji organu odwoławczego, przeznaczenie przedmiotowej działki na dzień jej zbycia zostało ustalone w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - sekcja E przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. i określone w oparciu o położenie na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i/lub usług nieuciążliwych. Z uchwały z dnia [...] sierpnia 2015 r. wynika, że powyższe przeznaczenie ustalone jest dla terenów oznaczonych symbolem MN/U1 - MN/U24, co wynika z § 33 ust. 1 pkt 1 uchwały. Powyższa rozbieżność powoduje, że nie miejsce położenia przedmiotowej działki nie jest jednoznacznie sprecyzowane, co może mieć wpływ na wycenę nieruchomości. Wobec powyższego, organ odwoławczy winien ustalić w ramach stanu faktycznego sprawy miejsce położenia nieruchomości i ocenić, czy błąd zawarty jest w decyzji, czy w operacie. Poczynione ustalenia, dadzą podstawę do dalszych decyzji. Ponadto Sąd zauważa, że w odwołaniach wniesionych od decyzji organu I instancji, skarżący podnieśli szereg zarzutów do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Kolegium przed wydaniem decyzji, powinno było zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o zajęcie stanowiska odnośnie uwag skarżących. Dopiero tak uzupełniony materiał dowodowy będzie stanowił podstawę rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Ponieważ w sprawie istnieją wątpliwości co do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w sprawie, merytoryczna ocena zaskarżonej decyzji jest przedwczesna. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.