IV SA/Wa 380/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia NSA Otylia Wierzbicka Asesor WSA Jakub Linkowski Protokolant Małgorzata Sokólska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta O. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2004 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r. [...] na podstawie art. 18 usta. 2 pkt 4 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady i art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego nie wyraził zgody na uzgodnienie przedłożonego projektu "zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części osiedli [...] i [...] w [...] z obszarem [...] w [...] wraz z jego strefą ochronną". W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, iż zawarte w projekcie planu sformułowania – w świetle regulacji ustawy z dnia 21 listopada 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568) oraz ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. nr 41, poz. 412 ze zm.) – wymagają skorygowania ze względu na szczegółowe zastrzeżenia w zakresie: 1. § 8 pkt 2 ust. 1 – zdanie powinno otrzymać zakończenie w brzmieniu:"...nie związanych z działalnością statutową Muzeum"; 2. § 15 pkt 3 – hala byłego "Union-Werke" ze względu na swe znaczenie historyczne nie powinna być otoczona agresywnymi i wielkogabarytowymi reklamami oraz napisami; 3. § 19 pkt 3 ust. 2 – powinno zostać wykreślone określenie: "... plac zabaw dla dzieci"; 4. § 19 pkt 3 ust. 3c – "tablice informacyjne o znaczeniu miejsca" powinny zawierać informację, iż tu mordowano więźniów. Strona skarżąca wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady, postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. [...] utrzymał w mocy postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2004 r. [...]. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2004 r. organ uznał za słuszną argumentację Prezydenta Miasta O. dotyczącą § 15 pkt 3, § 19 pkt 3 ust. 2 oraz § 19 pkt 3 ust. 3 c przedmiotowego projektu i postanowił zmienić treść uzasadnienia postanowienia z dnia [...] stycznia 2004 r. rezygnując w całości z zarzutów zawartych w pkt pkt 2 – 4. Organ przyznał bowiem, iż uwagi te dotyczą terenów położonych poza [...] i jego strefą ochronną, wobec czego nie podlegają regulacji art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady, a zatem nie dotyczą uprawnień Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W pozostałym zakresie organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko uznając, iż prowadzenie działalności gospodarczej przez muzea, w tym Państwowe Muzeum [...], jest zgodne z art. 9 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. Nr 5 z 1997 r., poz. 24 ze zm.), a uzyskane w ten sposób środki mogą być przeznaczone jedynie na cele statutowe. Organ podkreślił nadto, iż przywołany przez skarżącego [...] Strategiczny Program Rządowy – przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 8 października 1996 r. – ma charakter planistyczny i nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie może zatem stanowić podstawy decyzji wobec podmiotów prawnych, ani też podstawy dla jakichkolwiek prawnie skutecznych roszczeń. W skardze wniesionej na powyższe postanowienie strona skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi w całości oraz zarzuciła, iż stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji narusza interes prawny Towarzystwa S. w Polsce, strony postępowania J. B. oraz Gminy Miasto O. Skarżący podniósł, że przewidywane brzmienie regulacji przeznaczenia podstawowego dla jednostki [...] jest zgodne z prawem. Dodał nadto, iż art. 9 ustawy o muzeach, stanowi, że muzeum może (ale nie musi) prowadzić działalność gospodarczą na cele statutowe i taka działalność może być prowadzona jako dodatkowa. Przepis art. 5 ust. 2 i ust. 4 tejże ustawy stanowi bowiem, iż to organ administracji państwowej zapewnić winien środki potrzebne do utrzymania muzeum państwowego. Stanowisko organu, zdaniem strony skarżącej, oparte zostało w całości na tzw. uznaniu administracyjnym, umotywowanym wyłącznie zabezpieczeniem dodatkowego źródła finansowania dla Muzeum. Uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Prezydent Miasta O. zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podnosi ponadto, że proponowane przez organ brzmienie planu wprowadzałoby możliwość zmiany zagospodarowania terenu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej w drodze zmiany postanowień statutu Muzeum, co jest niezgodne z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Błędne jest także – w ocenie strony skarżącej – stanowisko organu w kwestii charakter programów rządowych, bowiem choć nie są one źródłem prawa powszechnie obowiązującego, ich regulacje stanowią przesłanki dla określonych decyzji i czynności administracji rządowej, a nadto mogą być podstawą roszczeń dochodzonych na zasadach ogólnych. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę stwierdził, iż zarzut skarżącego o naruszenie interesu prawnego Towarzystwa S. w Polsce jest niezasadny, bowiem organ zwracał się do Prezesa Zarządu Głównego tegoż Towarzystwa, który nie zgłosił żadnych zastrzeżeń do zaskarżonego postanowienia, ani nie podzielił zastrzeżeń do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Prezydenta Miasta O. z dnia [...] grudnia 2002 r. Organ podniósł ponadto, że J. B. nie jest stroną przedmiotowego postępowania, albowiem jego protest nie odnosi się wprost do sformułowania zaproponowanego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, gdyż Minister nie wyraża zgody na prowadzenie szeroko rozumianych usług komercyjnych prowadzonych przez Muzeum w zakresie i na zasadach wynikających z art. 9 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach. Ponadto, zdaniem organu, protest J. B., przedstawiającego się jako członka wszystkich organizacji żydowskich na terenie polski, pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem Zarządu wspomnianego powyżej Towarzystwa. Organ stwierdził również, że stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zawarte w kwestionowanym postanowieniu nie może naruszać interesu prawnego Miasta i Gminy O. poprzez spowodowanie możliwości nieważności uchwały Rady Gminy w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z przepisem art. 85 ust. 1 tejże ustawy przedmiotowa "zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części osiedli [...] i [...] w [...] z obszarem [...] w [...] wraz z jego strefą ochronną" powinna być rozpatrywana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaś ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do zarzutu skarżącego, że to organ administracji państwowej winien zapewnić środki na utrzymanie państwowego muzeum, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, iż proponując takie sformułowanie § 8 pkt 2 ust. 1 projektu, pozostawia Muzeum jedynie możność prowadzenia działalności gospodarczej jako dodatkowej działalności w zakresie określonym w art. 9 powoływanej ustawy o muzeach. Podkreślił przy tym, że wszelka działalność gospodarcza, prowadzona zarówno w strefie ochronnej, jak i na terenie [...], w tym także przez Państwowe Muzeum [...], podlega ponadto ograniczeniom wynikającym z przepisów ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. Nr 41, poz. 412 ze zm.). Ograniczenia zaś wynikające z dyspozycji art. 8 powołanej ustawy wykluczają, zdaniem organu, możliwość dowolnej zmiany statutu Państwowego Muzeum [...] w zakresie prowadzonej przez nie działalności gospodarczej. Nadto, wszelkie zmiany statutu wymagają formy Zarządzenia Ministra Kultury. W konkluzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, iż z uwagi na powyższe nie może uwzględnić skargi Prezydenta Miasta O. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 152, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Korzystając z tego uprawnienia należy stwierdzić, że ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst. jedn. Dz. U. z 1999 r. nr 15 poz. 139 ze zm.) nie przewidywała uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez uprawniony organ w formie postanowienia, wydawanego w trybie art. 106 kpa. Taką formę uzgodnień wprowadziła dopiero ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. (Dz. U. nr 80 poz. 717) w art. 24. W świetle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie następowało ani w formie decyzji ani postanowienia w rozumieniu kpa. Zatem nie mogło być kwestionowane w formie zażalenia. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowano, że uzgodnienie z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy jest swoistego rodzaju oświadczeniem organu upoważnionego do uzgodnienia planu (wyrok NSA z 27.11.1997 r. sygn. akt II SA/Wr 357/97 ONSA 1998 z 4 poz. 125). Charakter prawny tych uzgodnień wyjaśniła dopiero uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 2 grudnia 2002 r. OPS8/02 (ONSA z 3 z 2003 r. poz. 85). Zgodnie z tą uchwałą uzgodnienie projektu planu z organami, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ma cechy aktu nadzoru, albowiem jest aktem władczej ingerencji w proces sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przesądza o możliwości uchwalenia tego planu. Wobec tego uzgodnienie to może być zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie art. 98 ust. 1 w zw. z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o NSA – obecnie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne jak i doktryna stoi jednoznacznie na stanowisku, że władcze działanie organów administracji publicznej dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy ustawa tak stanowi i w formie przez prawo określonej. Skoro zatem ustawa z 1994 r. nie przewidywała wydania przez organ uzgadniający postanowień w trybie art. 106 kpa, to Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji winien swoje stanowisko wyrazić w formie rozstrzygnięcia o jakim mowa w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowisko organu uzgadniającego powinno być uzasadnione, przy czym powołanie się ogólne na przepisy ustawy nie wyczerpuje tego wymogu, albowiem uniemożliwia kontrolę zgodności z prawem takiego aktu. W zaskarżonym postanowieniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazując warunki uzgodnienia przedstawionego projektu planu podaje brzmienie § 8 pkt 2 ust 1 a mianowicie: "jako przeznaczenie podstawowe: usługi kultury o znaczeniu krajowym i międzynarodowym z wyłączeniem usług komercyjnych, nie związanych z działalnością statutową Muzeum". Jako podstawę prawną tego zapisu organ wskazuje art. 9 ustawy z 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. z 1997 r. nr 5 poz. 24 ze zm.). przepis ten mówi jedynie o tym, że muzeum może prowadzić, jako dodatkową, działalność gospodarczą w celu finansowania działalności określonej w art. 2 ustawy. Minister w żaden sposób nie wykazał na jakiej podstawie Muzeum [...] powinno być monopolistą w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej na przedmiotowym terenie. Ze wskazanego wyżej art. 9 ustawy o muzeach to nie wynika. Również budzi istotne zastrzeżenia zapis planu o wyłączeniu na przedmiotowym terenie zakazu usług komercyjnych w świetle treści art. 8 ust. 1 ustawy z 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. nr 41 poz. 412 ze zm.). Przepis ten wyraźnie dopuszcza na obszarze pomnika Zagłady i jego strefy ochronnej działalność gospodarczą w ograniczonym zakresie i po uzyskaniu zgody wojewody udzielonej w drodze decyzji. Zatem wprowadzony zakaz działalności na tym obszarze określony w planie zagospodarowania przestrzennego nie może być sprzeczny z zapisem ustawy o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady. Wymaga tego art. 10 ust. 1a ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. nr 15 z 1999 r. poz. 139 ze zm.). Również art. 2 ust. 1 tej ustawy wymaga przy ustalaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w miejscowym planie zachowania warunków określonych w ustawach. Oznacza to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może być sprzeczny z warunkami określonymi w ustawach. Niezrozumiałe jest stanowisko Ministra w zakresie [...] Strategicznego Programu Rządowego przyjętego przez Radę Ministrów z 8 października 1996 r. Skoro jest to dokument planistyczny to zastosowanie mógł znaleźć właśnie tylko w postępowaniu planistycznym, którego elementem jest postępowanie dotyczące uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na to, że strony nie przedstawiły Sądowi tego programu, to Sąd nie mógł zająć stanowiska co do potrzeby zastosowania jego ustaleń w tym postępowaniu zwłaszcza, że jest on znacznie wcześniejszy niż wskazana ustawa z 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady. Jest rzeczą oczywistą, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być sprzeczne z ustaleniami ustawy. Zatem ustalenia Programów Rządowych mogą być podstawą ustaleń planistycznych, jeżeli są zgodne z zapisami ustawowymi, bądź obejmują kwestie nieuregulowane ustawowo. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.