IV SA/Wa 383/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie asesor WSA Anna Szymańska (spr.), asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. W. i M. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji zabraniającej zamieszkiwania i przebywania w strefie nadgranicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza nieważność decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2005 r. [...]; III. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. W. i M. W. kwotę 302,00 zł (trzysta dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa po rozpoznaniu wniosku M. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta – Starosty Grodzkiego w G. z dnia [...] lutego 1950 r. odmówił stwierdzenia nieważności powyższego aktu. W uzasadnieniu przytoczono przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Stwierdzono następnie, iż od decyzji z dnia [...] lutego 1950 r. złożono odwołanie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta – Starosty Grodzkiego w G. z dnia [...] marca 1950 r., która została wydana w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 1950 r. Rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1950 r. organ stwierdził, iż została ona wydana na podstawie art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa. Na mocy powyższego przepisu Wojewoda lub upoważniony przez niego organ powiatowej władzy administracyjnej ogólnej mógł zabronić zamieszkiwania i przebywania poszczególnym osobom na obszarze strefy nadgranicznej na czas określony lub stały, jeżeli względy bezpieczeństwa tego wymagały. W decyzji powołano się na art. 75 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. W ocenie organu przepis ten miał charakter uznaniowy i przesłanki jego zastosowania podlegały swobodnej ocenie organu wydającego decyzję. Nie można stwierdzić, iż przedmiotowa decyzja dotknięta jest jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa. Wskutek odwołania wniesionego przez M. W. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzono, że po stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta – Starosty Grodzkiego w G. z dnia [...] marca 1950 r., wydanej na skutek odwołania wniesionego przez B.. F., w obrocie prawnym pozostała decyzja organu z dnia [...] lutego 1950 r. oraz odwołania strony. Dotyczyła ona także M. P. (obecnie W.) oraz M. P. (obecnie J.). M. W. wystąpiła z wyraźnym wnioskiem o stwierdzenie nieważności, zatem dokonała wyboru nadzwyczajnego trybu postępowania. W ocenie Ministra kontrolę decyzji w niniejszej sprawie należy ograniczyć do podstaw wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2, 5, 6 kpa. Organ przyjął, iż nie można uznać, aby rozstrzygnięcie, którego nieważności żąda strona zostało wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ prawidłowo zastosował art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 grudnia 1927 r. o granicach Państwa. Nie doszło także do rażącego naruszenia przepisów postępowania – organ właściwie powołał jedynie podstawę prawną, nie zawierając uzasadnienia rozstrzygnięcia. Było to zgodne z art. 75 ust. 3 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. W skardze do sądu administracyjnego M. W. i M. W. podnieśli, iż decyzja Starosty G. była skierowana przeciwko skarżącej i jej rodzinie, ograniczała wolność i narażała na utratę zdrowia. Fakt, iż nie można odnaleźć odpowiednich dokumentów nie może skutkować negatywnymi skutkami dla skarżących. Jednocześnie stwierdzili, iż M. J. zmarła 23 czerwca 2004 r. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona, jednakże zarzuty w niej podniesione nie miały znaczenia przy badaniu przez Sąd legalności zaskarżonej decyzji. Stosownie jednak do art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pewnych sytuacjach może orzec na niekorzyść skarżącego, mianowicie wówczas gdy stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Jednocześnie z mocy art. 135 powołanej ustawy jest uprawniony do stosowania środków przewidzianych przez ustawy w stosunku do aktów podjętych we wszystkich postępowaniach w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie Sąd korzystając z wyżej przytoczonego uprawnienia uznał, iż konieczną była także kontrola decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2005 r., którą to decyzją stwierdzona została nieważność "decyzji" Prezydenta Miasta – Starosty Grodzkiego w G. z dnia [...] marca 1950 r. Nr [...]. Przede wszystkim błędnie organ uznał, iż pismo Prezydenta Miasta – Starosty Grodzkiego w G. z dnia [...] marca 1950 r. adresowane do B. F. stanowiło orzeczenie w rozumieniu art. 72 ust. 1 i 73 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.). W szczególności, iż decyzja ta zapadła wskutek odwołania wniesionego przez C. F. od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lutego 1950 r. Przede wszystkim wniesienie odwołania powoduje przeniesienie sprawy do rozpoznania do organu wyższej instancji. W dacie wydawania przedmiotowej decyzji obowiązywał dekret PKWN z dnia 21 sierpnia 1944 r. o trybie powołania władz administracji ogólnej I – szej i II – ej instancji (Dz. U. Nr 2, poz. 8 ze zm.) Otóż jako organy wykonawcze administracji ogólnej I instancji zostali przewidziani starostowie powiatowi (art. 7), jako natomiast organy administracji ogólnej II instancji działali Wojewodowie. Decyzja zatem będąca wynikiem rozpoznania odwołania C. F. mogła być wyłącznie wydana przez Wojewodę. Tymczasem Minister potraktował pismo Prezydenta Miasta informujące o sposobie załatwienia odwołania jako decyzję administracyjną wydaną przez organ II instancji. Stanowisko powyższe stanowi rażące naruszenie przez organ art. 156 § 1 kpa, który przewiduje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej bądź odpowiednio postanowienia (art. 126 kpa), nie zaś pisma o charakterze informacyjnym. Nadto organy winny rozpatrywać wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej wskutek rozpatrzenia odwołania wniesionego przez C. F. łącznie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 1950 r. Jest to konieczne celem ustalenia, czy zostało rozpoznane odwołanie wniesione od decyzji z [...] lutego 1950 r. Co prawda art. 156 kpa daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznych (taką zaś w niniejszej sprawie mogłaby być decyzja z 13 lutego 1950 r.), jednakże w orzecznictwie Najwyższego Sądu Administracyjnego ukształtowało się stanowisko co do stosunku postępowania odwoławczego do postępowania w trybie nadzoru. W przypadku gdy zostało wniesione odwołanie, w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru (Komentarz do kpa, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2000, str.645). Koniecznym jest zatem ustalenie w pierwszej kolejności, że została wydana decyzja przez organ odwoławczy tj. przez Wojewodę. W tym celu niezbędne jest odszukanie takiej decyzji bądź też ustalenie w sposób bezsporny na podstawie innych dowodów, iż taka decyzja zapadła. Nie oznacza to, iż w braku takiego orzeczenia możliwe będzie prowadzenie postępowania nieważnościowego w stosunku do orzeczenia, które materialnie nie istnieje i nie jest wobec tego możliwa jego ocena. Wystarczające jednak będzie ustalenie, iż odwołanie od decyzji I instancji zostało rozpatrzone, a zatem nie istnieje konkurencyjność postępowania zwykłego z postępowaniem nadzorczym. Nie jest natomiast możliwe prowadzenie odrębnych postępowań nieważnościowych odnośnie decyzji Prezydenta Miasta G. i domniemanego orzeczenia Wojewody [...]. Niezależnie od powyższego uszło uwadze organów, iż w toku postępowania administracyjnego zmarła jedna ze stron. M. J. zmarła 23 czerwca 2004 r. Minister doręczając odpis decyzji uzyskał informację, iż strona postępowania zmarła. Mimo takiej wiadomości organ nie zawiesił postępowania i nie ustalił spadkobierców zmarłej strony celem doręczenia im decyzji. Podmioty te bowiem byłyby uprawnione do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Organy tym samym uchybiły przepisom postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) i 2, art. 135 i art. 134 § 1 i 2 powołanej na wstępie ustawy, Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 powołanej ustawy.