IV SA/Wa 383/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.),, sędzia WSA Anita Wielopolska, , po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. B. i M. B. na postanowienie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wykonania badań zanieczyszczenia gleby i ziemi oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2018 r., nr [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia T. B. i M. B. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] lipca 2018 r., znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej zobowiązującej do wykonania badań zanieczyszczenia gleby i ziemi z wyznaczeniem terminu ich wykonania. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: W dniu [...] lipca 2018 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] otrzymał wniosek skarżących o wydanie wobec W. S. decyzji zobowiązującej do wykonania badań zanieczyszczenia gleby i ziemi z wyznaczeniem terminu ich wykonania. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że sprawa dotyczy działki nr [...] obręb [...], gmina [...], gdzie przez wiele lat prowadzona była działalność polegająca m.in. na składowaniu odpadów. Zdaniem wnioskodawców, środowisko gruntowo-wodne przedmiotowej działki z uwagi na zgromadzone tam odpady może być skażone. Po rozpatrzeniu tego wniosku, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z [...] lipca 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania badań zanieczyszczenia gleby i ziemi z wyznaczeniem terminu ich wykonania. Skarżący wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. wnioskodawcy przesłali do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wniosek z uzupełnieniem zażalenia, w którym wskazują na braki w uzasadnieniu postanowienia Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] z [...] lipca 2018 r., tj. niedokonanie oceny wszystkich okoliczności faktycznych, które mają istotny wpływ i znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz brak transparentności, przejrzystości i jawności w zw. z nieumożliwieniem stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w myśl art. 10 K.p.a. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. Organ wskazał, że skarżący wystąpili z żądaniem wszczęcia postępowania na podstawie art. 101f ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 779, ze zm.). Skarżący w piśmie z [...] lipca 2018 r. wnieśli o wydanie decyzji zobowiązującej do wykonania badań zanieczyszczenia gleby i ziemi z wyznaczeniem terminu ich wykonania. Powołany przepis stanowi wprost o tym, że postępowanie wszczyna się z urzędu, a nie na wniosek. Zatem inicjatywa wszczęcia postępowania w takiej sprawie należy wyłącznie do organu ochrony środowiska. Biorąc powyższe pod uwagę nie istniała możliwość prawna zainicjowania postępowania w trybie art. 101f Prawa ochrony środowiska wnioskiem złożonym do organu ochrony środowiska, skutkiem czego należało w odniesieniu do tak wniesionego wniosku wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, że organ I instancji w sposób prawidłowy wydał postanowienie z dnia [...] lipca 2018 r. Wniesione przez wnioskodawców żądanie mogło być jedynie informacją powziętą przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] do analizy ewentualnego wydania przedmiotowej decyzji. Artykuł 101f Prawa ochrony środowiska daje organowi fakultatywną, a nie obligatoryjną możliwość wydania decyzji zobowiązującej do wykonania badań gleby i ziemi. Fakt jednak, że decyzja ta może być wydana przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska nie oznacza dowolności w jej wydaniu. Organ zobowiązany jest zbadać przesłanki, które uprawniałyby go do zastosowania ww. przepisu, w tym niezbędne jest wykazanie, iż sprawa badana podlega przepisom Prawa ochrony środowiska odnośnie historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, władającym tą powierzchnią jest podmiot korzystający ze środowiska oraz istnieją przesłanki wskazujące na występowanie zanieczyszczenia gleby i ziemi o charakterze historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Organ przedstawił przesłanki determinujące odmowę wszczęcia postępowania w sprawie zobowiązania władającego do wykonania badań. W skardze na postanowienie z [...] listopada 2018 r. T. B. i M. B. zarzucili naruszenie: 1) art. 5, art. 68 ust. 4, art. 74 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji RP poprzez wydanie postanowienia sprzecznego z konstytucyjną gwarancją zapewnienia przez państwo ochrony środowiska, zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska, naruszającego zasadę prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom oraz stanowiącego przejaw braku wsparcia władz publicznych dla działań obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska; 2) naruszenie art. 101f ust. 1 Prawo ochrony środowiska poprzez brak wszczęcia, na wniosek lub z urzędu, postępowania w przedmiocie nałożenia na władającego powierzchnią ziemi na działce [...], obręb [...], będącego podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązku wykonania badań zanieczyszczenia gleby i ziemi oraz wyznaczenia terminu przedłożenia wyników tych badań, podczas dysponowania obiektywnymi, wystarczającymi dowodami, iż na ziemi tej prowadzona była przed dniem [...] kwietnia 2007 r. działalność mogąca z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi oraz przesłankami wskazującymi na występowanie historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi; 3) naruszenie art. 101f ust. 1 Prawo ochrony środowiska poprzez uznanie, iż wszczęcie postępowania określonego tym przepisem jest fakultatywne, podczas gdy fakultatywność odnosi się wyłącznie do nałożenia w drodze decyzji obowiązku wykonania badań zanieczyszczenia gleby i ziemi oraz wyznaczyć termin przedłożenia wyników tych badań, zaś samo wszczęcie postępowania organ winien w przypadku zaistnienia ku temu przesłanek wszcząć obowiązkowo; 4) naruszenie art. 101f ust. 5 Prawo ochrony środowiska poprzez uznanie, iż postępowanie w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w art. 101f ust. 1 Prawo ochrony środowiska można wszcząć wyłącznie z urzędu; 5) art. 7, 8, 10, 77 § 1 K.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, brak umożliwienia zajęcia stanowiska i wypowiedzenia się do zebranych dowodów oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, 6) art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, iż skarżący nie są stroną w postępowaniu, podczas gdy skarżący, jako właściciele działek sąsiednich w stosunku do działki [...] obręb [...], posiadają interes, którego dotyczy postępowanie, o którym mowa w art. 101f ust. 1 Prawo ochrony środowiska, 7) art. 61a ust. 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy nie zachodziła jakakolwiek przyczyna uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania,. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 K.p.a.). Podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest zatem, według art. 61a § 1 K.p.a. wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym. Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej z nich zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. oznacza zaś, że organ administracji nie prowadzi postępowania administracyjnego oraz nie rozpoznaje i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej. Ocena prawna w tej sprawie sprowadza się do oceny przyczyn odmowy wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, organy trafnie powołały się na art. 101f ust. 5 Prawa ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem, postępowanie w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w ust. 101f ust. 1, wszczyna się z urzędu. Dotyczy to zatem wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej na władającego powierzchnią ziemi będącego podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązku wykonania badań zanieczyszczenia gleby i ziemi oraz wyznaczającej termin przedłożenia wyników tych badań. Przepis art. 101f ust. 5 Prawa ochrony środowiska jest przepisem szczególnym wobec art. 61 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skoro zatem art. 101f ust. 5 Prawa ochrony środowiska zawęża możliwość wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej na władającego powierzchnią ziemi obowiązku wykonania badań zanieczyszczenia gleby i ziemi jedynie z urzędu, zatem niedopuszczalne jest w takiej sprawie wszczęcie postępowania na wniosek. Artykuł 101f ust. 5 Prawa ochrony środowiska expressis verbis wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, ograniczając możliwość wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Organ administracji publicznej, do którego wpływa podanie, nie może - wbrew woli strony - zmieniać treści podania. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania (art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a.). Organ jest bowiem tym żądaniem związany (por. np. wyrok NSA 10 listopada 2015 r., II OSK 578/14, CBOSA). Należy podkreślić, że w tej sprawie treść żądania skarżących była sformułowana w sposób jednoznaczny – w piśmie z [...] lipca 2018 r. skarżący domagali się wszczęcia postępowania w oparciu o art. 101f Prawa ochrony środowiska i wydania decyzji zobowiązującej W. S. do wykonania badań zanieczyszczenia gleby i ziemi. W takich okolicznościach sprawy organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a ust. 1 K.p.a., z uwagi na treść art. 101f ust. 5 Prawa ochrony środowiska. Niezasadne są zatem zarzuty skargi naruszenia art. 101f ust. 1 i 5 Prawa ochrony środowiska i art. 61a ust. 1 K.p.a. Ponadto należy zwrócić uwagę, że wszczęcie na wniosek skarżących postępowania w sprawie zobowiązana W. S. do wykonania badań zanieczyszczenia gleby i ziemi prowadziłoby do zatarcia różnicy pomiędzy postępowaniem prowadzonym na wniosek strony, a postępowanie prowadzonym z urzędu. Strona nie może skutecznie kwestionować postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na jej wniosek, podnosząc, że kwestia tego, kto wystąpił z wnioskiem nie ma znaczenia, ponieważ postępowanie powinno zostać wszczęte z urzędu na podstawie art. 101f ust. 5 Prawa ochrony środowiska. Nie są również zasadne zarzuty naruszenia art. 5, 68 ust. 4 i art. 74 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji, albowiem organy miały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie. Powołane przepisy Konstytucji nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do wszczęcia postępowania na wniosek skarżących. Okoliczność, że organy nie podzieliły stanowiska skarżących, że zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu, nie oznacza, że doszło do naruszenia norm konstytucyjnych. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. albowiem organy w ogóle nie kwestionowały tego, że skarżący są stroną w tym postępowaniu. Nietrafne są także zarzuty naruszenia art. 7 i 8 K.p.a., ponieważ organ odwoławczy przeprowadził postępowanie w stopniu wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie. Nie może również odnieść skutku podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. Skarżący zarzucili, że organ odwoławczy nie powiadomił ich o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, należy podkreślić, że podstawą uwzględnienia skargi na postanowienie i uchylenia postanowienia jest naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nie każde naruszenie przepisów postępowania. W ocenie Sądu nie można dopatrzyć się takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby znacząco wpłynąć na wynik sprawy. Okoliczność, że organ odwoławczy rozpoznając zażalenie nie poinformował skarżących o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, nie miała istotnego wpływu na wynik tej sprawy, zwłaszcza, że organ drugiej instancji nie prowadził postępowania dowodowego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.