IV SA/Wa 387/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA -Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku P. SPÓŁKA Z OGRANICZONĄ ODPOWIEDZIALNOŚCIĄ z siedzibą w K. o wstrzymanie wykonania: 1. zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2008 r. znak: [...] stwierdzającej, że decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. znak: [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. znak: [...] zostały wydane z naruszeniem prawa i niestwierdzającej nieważności wymienionych decyzji z uwagi na upływ dziesięciu lat od dnia ich doręczenia, 2. decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia podlegania przejęciu na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej w sprawie ze skargi P. SPÓŁKA Z OGRANICZONĄ ODPOWIEDZIALNOŚCIĄ z siedzibą w K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: 1. wstrzymać wykonanie decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. znak: [...], 2. odmówić wstrzymania wykonania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...], 3. oddalić wniosek w zakresie żądania wstrzymania wykonania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2008 r. i decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. znak: [...]. W skardze z dnia 4 lutego 2009 r. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odstąpienia od stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ dziesięciu lat od dnia jej doręczenia, działająca przez pełnomocnika P. SPÓŁKA Z OGRANICZONĄ ODPOWIEDZIALNOŚCIĄ z siedzibą w K., zwróciła się o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2008 r. znak: [...], a także o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia podlegania przejęciu na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej. Utrzymaną w mocy przez zaskarżoną decyzję, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. znak: [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. znak: [...] zostały wydane z naruszeniem prawa i nie stwierdził nieważności wymienionych decyzji z uwagi na upływ dziesięciu lat od dnia ich doręczenia. W zawartym w skardze obszernym uzasadnieniu wniosku, który Spółka uzupełniła pismem z dnia 31 marca 2009 r. wskazano, że nieruchomość objęta postępowaniem zakończonym decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. ma powierzchnię kilkudziesięciu hektarów, położona jest w K. i przedstawia znaczną wartość. W ocenie skarżącej, przywrócenie stanu poprzedniego, wobec wpisania w księgach wieczystych Skarbu Państwa jako właściciela przedmiotowej nieruchomości w miejsce P. SPÓŁKA Z OGRANICZONĄ ODPOWIEDZIALNOŚCIĄ z siedzibą w K., wskutek dalszych rozporządzeń na rzecz osób trzecich działających w dobrej wierze, chronionych przez rękojmię publicznej wiary ksiąg wieczystych, może okazać się nie tylko trudne ale i niemożliwe. W ocenie Spółki nie ulega wątpliwości, że zarówno decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak i decyzje Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz Wojewody [...] podlegają wykonaniu. Jej zdaniem wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiotowej sprawie winno polegać na zawieszeniu ich skutku prawnego, w tym również, a w zasadzie przede wszystkim decyzji podlegających kontroli w toku postępowania o stwierdzenie nieważności. Skarżąca wskazała także, że wyrokiem z dnia [...] lutego 2005 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] w K. przesądził, iż nieruchomość Spółki P. nie podlegała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i stanowi jej własność. W aktach sprawy znajduje się odpis sentencji powołanego wyroku oraz oddalającego złożoną od niego apelację wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] września 2005 r. sygn. akt [...]. W powołanym piśmie z dnia 31 marca 2009 r. P. SPÓŁKA Z OGRANICZONĄ ODPOWIEDZIALNOŚCIĄ nadmieniła, że obecnie przed Sądem Okręgowym w K. toczy się postępowanie ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. i Gminy K. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem z dnia [...] września 2005 r. sygn. akt [...]. Jak wywiodła, postępowanie zostało wznowione w związku z powołaniem się przez skarżących na decyzje Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. i Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. Wymienione decyzje stanowią wyłączną podstawę wznowienia postępowania i będą stanowić podstawę orzekania we wznowionym postępowaniu. Ewentualny niekorzystny dla będącej obecnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości Spółki wyrok Sądu Okręgowego w K., z racji brzmienia art. 416 k.p.c., zgodnie którym niedopuszczalne jest dalsze wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem wydanym na skutek skargi o wznowienie (art. 416 § 1 k.p.c. - doprecyzowanie Sądu) spowoduje nie tyle trudne do odwrócenia skutki, co skutki niemożliwe do odwrócenia, nawet wobec późniejszego uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i stwierdzenia nieważności badanych przez niego decyzji. Skarżąca wskazała, że w sprawie ze skargi o wznowienie postępowania wydano postanowienia o udzieleniu skarżącym zabezpieczenia w postaci zakazu zbywania nieruchomości oraz wpisania w dziale III ksiąg wieczystych objętych postępowaniem ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu. Podniosła też, że Sąd Okręgowy w K. oddalił wniosek Spółki o zawieszenie wznowionego postępowania w związku z toczącym się postępowaniem sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję, którą odstąpiono od stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. W uzasadnieniu postanowienia Sąd Okręgowy stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wstrzymał nawet wykonania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa, wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast w myśl art. 61 § 3 tej ustawy, po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeśli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. O wstrzymaniu wykonania decyzji sąd administracyjny może orzec, gdy stwierdzi, że wykonanie tej decyzji rodzi niebezpieczeństwo spowodowania szkody (majątkowej, a także niemajątkowej), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, a który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2004 r. sygn. akt GZ 138/2004.). Podkreślić należy, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji ma na celu ochronę strony przed wystąpieniem nieodwracalnych skutków lub znacznej szkody przed zbadaniem prawidłowości kontrolowanego przez sąd administracyjny aktu. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji sąd rozważa więc, czy wykonanie jej przed zakończeniem postępowania sądowego może spowodować nieodwracalne pogorszenie sytuacji skarżącego po ewentualnym wyeliminowaniu aktu z obrotu prawnego. Obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji leży po stronie skarżącego. W ocenie Sądu, działająca przez pełnomocnika skarżąca Spółka, wykazała istnienie przesłanek przemawiającym za zastosowaniem instytucji ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że tylko ostateczne decyzje organów administracji podlegają kontroli sądu administracyjnego, a w konsekwencji tylko takie decyzje mogą być przedmiotem orzeczenia wydanego na podstawie art. 61 § 3 ppsa. Wobec skutecznego złożenia środków zaskarżenia wobec decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. oraz decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2008 r. kontroli Sądu, a zarazem ocenie skutków w kontekście dopuszczalności wstrzymania wykonania, podlegają jedynie decyzje wydane w wyniku rozpatrzenia złożonych środków zaskarżenia, którymi utrzymano w mocy zaskarżone decyzje. Niedopuszczalne jest zatem zastosowanie ochrony tymczasowej wobec decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. oraz decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2008 r. W świetle art. 2 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), który w zdaniu trzecim stanowi, że wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b, c, d i e, części pierwszej niniejszego artykułu przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1, część druga, nie ulega wątpliwości, że skutek w postaci przejęcia objętych reformą rolną nieruchomości na własność Skarbu Państwa następował z mocy prawa. W takiej sytuacji wpis do księgi wieczystej miał jedynie charakter deklaratoryjny. Z uzasadnienia przedmiotowego wniosku wynika, że wyrokiem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lutego 2005 r. uzgodniono treść ksiąg wieczystych w ten sposób, że w dziale II, jako właściciela przedmiotowej nieruchomości w miejsce Skarbu Państwa wpisano P. SPÓŁKA Z OGRANICZONĄ ODPOWIEDZIALNOŚCIĄ z siedzibą w K. Z koli wyrokiem Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] września 2005 r. oddalono apelację od wskazanego wyroku Sądu Rejonowego. Obecnie przed Sądem Okręgowym w K. ze skargi Gminy Miejskiej K. i Skarbu Państwa toczy się postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem tego Sądu z dnia [...] września 2005 r. Podstawę wznowienia postępowania stanowi decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. odmawiającą stwierdzenia, że nieruchomość stanowiąca własność przedsiębiorstwa P. sp. z o.o. nie podlegała przejęciu na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1994 r. Postanowieniami z dnia [...] i [...] lutego 2008 r. udzielono zabezpieczeń w postaci zakazu zbywania nieruchomości oraz wpisania w dziale III ksiąg wieczystych objętych postępowaniem ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu. W przedmiotowej sprawie Sąd podziela stanowisko Sądu Najwyższego z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt I CSK 371/07. LEX 457845), w którym stwierdzono, że w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej wszczętym na mocy art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) ostateczna decyzja administracyjna może być podstawą ustalenia, że nieruchomości wymienione w art. 2 ust. 1 lit. e nie przeszły na własność państwa. Rozstrzygnięcie wydane przez właściwy organ w zakończonym prawomocnie postępowaniu administracyjnym, odmawiające stwierdzenia, że nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu, wyłącza możliwość wykazania w procesie cywilnym przeciwnego stanu prawnego. Wydawana w oparciu o § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) decyzja stwierdzająca, czy dana nieruchomość podlegała przejęciu na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej wywołuje zatem doniosłe skutki w zakresie możliwości obalenia domniemania wiarygodności ksiąg wieczystych wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, zgodnie z którym domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Sąd cywilny nie jest władny zakwestionować zasadności kwalifikacji nieruchomości - jako przeznaczonej na cele reformy rolnej - przyjętej w zaświadczeniu wojewódzkiego urzędu ziemskiego, chyba że dysponuje późniejszą decyzją administracyjną odmiennie rozstrzygającą o charakterze nieruchomości w stosunku do przyjętej w zaświadczeniu będącym podstawą wpisu stosownie do treści § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej - Dz. U. Nr 39, poz. 233 ze zm. (por. powołany wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 lutego 2008 r.). Zdaniem Sądu, wobec brzmienia powołanego art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a także wobec zakazu określonego w art. 416 § 1 k.p.c., zgodnie z którym niedopuszczalne jest dalsze wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem wydanym na skutek skargi o wznowienie, konieczne jest tymczasowe zawieszenie skutków prawnych ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 1996 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko skarżącej zawarte w uzasadnieniu przedmiotowego wniosku. Prawna doniosłość decyzji stwierdzającej, że przedmiotowa nieruchomość podlegała pod działanie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a także brak możliwości dalszego wznowienia postępowania zakończonego wyrokiem uzgadniającym treść ksiąg wieczystych w ten sposób, że w dziale II w miejsce skarżącej Spółki wpisany zostanie Skarb Państwa powoduje, że niezastosowanie ochrony tymczasowej grozi zaistnieniem po stronie skarżącej Spółki nieodwracalnych skutków. Ewentualne orzeczenie, związanego ostateczną decyzją administracyjną sądu cywilnego, uzgadniające treść ksiąg wieczystych w opisany wyżej, niekorzystny dla Skarżącej sposób, spowoduje, że przyszłe rozporządzenia przez Skarb Państwa przedmiotową nieruchomością będą korzystały z domniemania wiarygodności ksiąg wieczystych. Z kolei, nawet w wypadku ewentualnego uwzględniania skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2009 r. i stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. Skarżąca nie będzie mogła żądać kolejnego wznowienia postępowania zakończonego wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] września 2005 r., ani wystąpić z powództwem o uzgodnienie treści ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym z uwagi na treść art. 366 k.p.c., zgodnie z którym wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Zatem, mimo, że wydawana w oparciu o § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej decyzja stwierdzająca, czy dana nieruchomość podlegała działaniu przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej nie wywołuje bezpośrednich skutków w zakresie prawa własności nieruchomości, to jej doniosłość prawna w prowadzonym przez sąd cywilny postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej, przemawia za zastosowaniem ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowadministracyjnym poprzez wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. Oceniając z kolei zasadność żądania wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2009 r. należy stwierdzić, że przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji była ocena zaistnienia pozytywnych i negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności wydanej w postępowaniu zwykłym decyzji o podpadaniu spornej nieruchomości pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ustalając wydanie decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji odstąpił jednocześnie od stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji z uwagi na upływ dziesięcioletniego okresu od dnia jej doręczenia. Skutki zaskarżonej decyzji sprowadzają się do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji stwierdzającej podpadanie nieruchomości pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz stworzeniu podstawy ewentualnych roszczeń odszkodowawczych za szkody związane z wydaniem decyzji z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu skutki te nie uzasadniają zastosowania ochrony tymczasowej, bowiem trudno założyć, by wykonanie zaskarżonej decyzji - polegające na odstąpieniu od stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. i stworzeniu podstawy do ewentualnych roszczeń odszkodowawczych - mogłoby wywołać po stronie skarżącej Spółki znaczą szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Motywy niedopuszczalności orzeczenia o wstrzymaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2008 r. podano wyżej. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.