IV SA/Wa 388/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2012 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Wójt Gminy L. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce ew. nr [...] we wsi P. w gminie L. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że ustalenie warunków zabudowy nie jest możliwe z uwagi na niespełnienie przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.". Przesłanka ta polega na tym, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zdaniem organu teren inwestycji (działka ew. nr [...]) wymaga uzyskania takiej zgody mimo tego, że nie przekracza powierzchni 0,5 ha, gdyż należy do większego kompleksu rolniczego składającego się z gruntów klasy RII i RIII o powierzchni ok. 24 ha, stąd na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.) teren ten wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wyrażonej przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i dokonywanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawczyni R. K. podniosła, że teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, ponieważ jego powierzchnia wynosi jedynie 0,3 ha, a więc nie przekracza normy obszarowej wynoszącej 0,5 ha, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że mimo błędnego uzasadnienia decyzja Wójta Gminy L. zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie. Błąd w uzasadnieniu polega zdaniem organu odwoławczego na tym, że norma obszarowa, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy powierzchni jedynie terenu inwestycji, a nie powierzchni kompleksu rolniczego, w skład którego teren inwestycji wchodzi. W związku z tym, że powierzchnia stanowiącej teren inwestycji działki ew. nr [...] wynosi jedynie 0,3 ha, a więc nie przekracza normy obszarowej wynoszącej 0,5 ha, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organ odwoławczy uznał, że spełniona została przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 u. p. z. p. Mimo tego, w ocenie organu drugiej instancji nie jest możliwe wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ nie są spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u. p. z. p. Odnośnie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. wskazano, że w obszarze analizowanym znajduje się jedynie jeden budynek - na działce ew. nr [...], która nie sąsiaduje z przedmiotową działką ew. nr [...], co nie pozwala na wyznaczenie linii zabudowy oraz jej wysokości. Jeżeli chodzi natomiast o przesłankę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 2 u. p. z. p. podniesiono, iż działka ew. nr [...] nie ma legalnego dostępu do drogi publicznej, o jakim mowa w art. 2 pkt 14 u. p. z. p., a jedynie dostęp faktyczny, ponieważ działka ew. nr [...], mająca stanowić w ocenie wnioskodawczyni dostęp do drogi publicznej, nie jest droga wewnętrzną i nie wnioskodawczyni ma ustanowionej na niej stosownej służebności. Wnioskodawczyni R. K. wniosła skargę na decyzję organu odwoławczego. Odnośnie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. skarżąca wskazała, że została ona spełniona, gdyż dla dwóch nieruchomości położonych w tym samym kompleksie, co działka ew. nr [...], zostały ustalone warunki zabudowy, a ponadto na jednej z nich zrealizowano już inwestycję w postaci domu mieszkalnego z garażem. Zdaniem skarżącej nie jest więc prawdą, że wobec braku zabudowy sąsiednich działek wyznaczenie linii jest niemożliwe. Jeżeli chodzi natomiast o przesłankę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 2 u. p. z. p. skarżąca podniosła, iż jest właścicielką nie tylko terenu inwestycji stanowiącego działkę ew. nr [...], lecz również jest w 2/9 współwłaścicielką działki ew. nr [...] stanowiącej wydzieloną drogę wewnętrzną mającą zapewnić dostęp do drogi publicznej zarówno należącej do niej działce ew. nr [...], jak i pozostałym, sąsiednim działkom ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Oznacza to, że ustanowienie żadnej służebności nie jest konieczne. Zdaniem skarżącej okoliczność, iż działka ew. nr [...] stanowi odrębny przedmiot własności nie jest przeszkodą w zapewnieniu terenowi inwestycji dostępu do drogi publicznej. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest w ocenie skarżącej okoliczność, że na dzień wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy działka ew. nr [...] nie jest formalnie wyodrębniona w księdze wieczystej i ewidencji gruntów, co może nastąpić już po zrealizowaniu inwestycji na etapie zgłaszania do stosownych urzędów już wybudowanego domu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p. p. s. a.". Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie zaskarżono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy L. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce ew. nr [...] we wsi P. w gminie L. Dla obszaru przedmiotowej inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 59 ust. 1 u. p. z. p., zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u. p. z. p., a mianowicie: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u. p. z. p., o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jeżeli chociaż jeden z powyższych warunków nie jest spełniony, nie można wydać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że spełniony jest warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u. p. z. p., ponieważ norma obszarowa, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy powierzchni jedynie terenu inwestycji, a nie powierzchni kompleksu rolniczego, w skład którego on wchodzi. W związku z tym, że powierzchnia stanowiącej teren inwestycji działki ew. nr [...] wynosi jedynie 0,3 ha, a więc nie przekracza normy obszarowej wynoszącej 0,5 ha, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organ odwoławczy zasadnie uznał, że spełniona została przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 u. p. z. p. Chociaż Wójt Gminy L. uznał, iż nie jest spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 u. p. z. p., to jednak utrzymanie w mocy jego decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy przez organ drugiej instancji jest zgodne z art. 138 § 1 pkt 1 k. p. a. z uwagi na to, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u. p. z. p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u. p. z. p. warunkiem wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest istnienie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Stosownie do art. 2 pkt 14 u. p. z. p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W sprawie jest bezsporne, że działka ew. nr [...] nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej - ul. [...]. W sprawie sporne jest, czy ma ona pośredni dostęp do drogi publicznej - przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W ocenie Sądu prawidłowe jest ustalenie organu odwoławczego, iż tak rozumianego dostępu nie ma. Zgodnie z twierdzeniem skarżącej działka ew. nr [...] ma jednak pośredni dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, którą stanowi będąca współwłasnością skarżącej działka ew. nr [...]. Z tego powodu zdaniem skarżącej nie jest konieczne ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z argumentacją taką nie można się jednak zgodzić. W ocenie Sądu działka ew. nr [...] byłaby drogą wewnętrzną jedynie wtedy, gdyby była w rzeczywistości wykorzystywana jako dojazd do działki ew. nr [...]. Okoliczność ta nie wynika z materiału dowodowego sprawy, podobnie jak ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ponadto należy zauważyć, że działka ew. nr [...] w ewidencji gruntów jest sklasyfikowana jako grunty orne i rowy, a nie drogi. Podkreślić przede wszystkim należy, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak wynika z załącznika graficznego do decyzji Wójta Gminy L. w wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się jedynie jedna zabudowana działka o nr [...]. Skoro jednak należało uznać, że działka ew. nr [...] nie miała formalnego dostępu do drogi publicznej w dniu wydania zaskarżonej decyzji, to działka nr [...] nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej, co sąsiednia zabudowana działka ew. nr [...]. W świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działce ew. nr [...] nie jest zatem możliwe. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p. p. s. a.