IV SA/Wa 3880/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Burmistrz B. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., znak [...] zawiesił z urzędu, postępowanie prowadzone na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt , w sprawie odebrania [...] koni- Panu A. W., do czasu wydania przez właściwy sąd powszechny prawomocnego wyroku w sprawie ustalenia istnienia lub nieistnienia umowy cywilnej o przekazaniu koni, zawartej pomiędzy Panem A. W. a Stowarzyszeniem [...]. Postanowieniem tym wezwano również Pana A. W., jako właściciela ww. koni, do wystąpienia, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym niniejsze postanowienie stanie się ostateczne w toku instancji, do właściwego sądu powszechnego z pozwem o ustalenie istnienia lub nieistnienia umowy cywilnej o przekazaniu koni. Zażalenie na to postanowienie wniósł A. W. Postanowieniem z dnia [...] października 2015r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu zażalenia utrzymał w mocy w/w postanowienie Burmistrza B. z dnia [...] czerwca 2015 r., W uzasadnieniu organ szeroko przedstawił dotychczasowy stan faktyczny sprawy wskazując, że Pogotowie [...] w T. w dniu [...] maja 2011 r. i [...] maja 2011 r. zawiadomiło Burmistrza B. o zabraniu wspólnie z Fundacją [...] w trybie art. 7 ust. 3 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt 14 koni rasy arabskiej należących do A. W. z jego gospodarstwa w C. gmina B. W dniu 6 maja 2011 r. Pogotowie [...] złożyli wspólny wniosek o wydanie decyzji administracyjnej o czasowym odbiorze Pogotowie koni. Do wniosku zostały dołączone raporty z interwencji, opinia D. W. konsultanta-psychologa zwierząt biegłego sądowego z zakresu psychologii zwierząt, dokumentacja zdjęciowa i zeznania świadków. Powiatowy Lekarz Weterynarii właściwy dla Powiatu W. z siedzibą w O. wnioskiem 6 maja 2011 r. wystąpił również o wydanie decyzji o czasowym odbiorze przedmiotowych koni A. W., z powodu utrzymywania zwierząt w stanie rażącego niechlujstwa, informując jednocześnie o złożonym doniesieniu o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2011r. Burmistrza B. orzekł o czasowym odebraniu Panu A. W., z dniem [...] kwietnia 2011 r. [...] koni rasy arabskiej i z dniem [...] maja 2011r. i konia rasy arabskiej oraz o przekazaniu ich pod opiekę Pogotowia [...] w T. i Fundacji [...] w W. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego toczącego się w Prokuraturze Rejonowej w G. w sprawie dalszego pobytu przedmiotowych koni. Ponadto ustalono, iż kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierząt zostanie obciążony A. W.- właściciel koni. Po rozpatrzeniu odwołań Fundacji [...] oraz Pana A. W., od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. sygn. akt [...] utrzymało ją w mocy. Na skutek skargi wniesionej przez Pana A. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 118/12, w/w Sąd uchylił w/w decyzję Kolegium oraz utrzymaną nią w mocy Burmistrza B. z dnia [...] października 2011 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał m.in., że obowiązkiem organów było zatem ustalenie w toku postępowania, czy w niniejszej sprawie zachodził przypadek niecierpiącej zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela zagrażało jego życiu. Bowiem tylko w takiej sytuacji dopuszczalne było wydanie decyzji w oparciu o art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły i nie odniosły się do tej kwestii, swoje rozstrzygnięcie oparły jedynie o przesłanki określone wart. 7 ust. 1 ustawy, co stanowi naruszenie prawa. " Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 czerwca 2013 r. (sygn akt II OSK 2417/12) oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu swego wyroku NSA wskazał, że prawidłowo Sąd orzekł, że postępowanie wyjaśniające w tej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., biorąc pod uwagę także, iż odebranie przedmiotowych koni arabskich nastąpiło w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, a nie art. 7 ust. l w związku z dyspozycją art. 6 ust. 2 tejże ustawy. Te dodatkowe przesłanki z art. 7 ust. 3 to po pierwsze, przypadek niecierpiący zwłoki, który oznacza, że dalsze pozostawanie danego/zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu (w stanie prawnym do l stycznia 2012 r.). Po drugie, niezbędną przesłanką w tym zakresie do zastosowania art. 7 ust. 3 cyt. ustawy o ochronie zwierząt jest okoliczność faktyczna, w której dane zwierzę zostało już odebrane. Stąd Sąd instancji zasadnie stwierdził, że nie miały w tej sprawie zastosowania przepisy art. 7 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt tylko wyłącznie art. 7 ust. 3 tejże ustawy i wynikające z niego przesłanki do jego zastosowania oraz biorąc pod uwagę również, że jest to hodowla koni arabskich otwarta (bezstajenna), w której są stosowane inne metody hodowli koni niż w hodowlach zamkniętych. Należy także zaznaczyć, że oprócz opinii opracowanej przez lekarza weterynarii W. R. jak i lekarza weterynarii M. H., który sformułował opinię, że odebrane konie arabskie nie były w stanie zagrażającym ich życiu, wynika to również z raportów interwencyjnych opracowanych w dniach [...] kwietnia i [...] maja 2011 r. Ponadto z notatki służbowej z dnia [...] kwietnia 2010 r. będącej w aktach sprawy, a sporządzonej przez mł. asp. P. M. z Komendy Powiatowej Policji w B., wynika, że brak było przesłanek do natychmiastowego odebrania zwierząt ich dotychczasowemu właścicielowi. Po trzecie, trzeba także jeszcze raz podkreślić, że w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt decyzja o odebraniu zwierzęcia, odmiennie niż w przypadku z art. 7 ust. 1 tejże ustawy, jest wydawana kiedy dane zwierzę już zostało faktycznie odebrane. Natomiast jeżeli w dacie wydawania decyzji zwierzę nie przebywa już u swojego dotychczasowego właściciela, to organ prowadząc postępowanie i wydając decyzję w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt orzeka o czasowym odebraniu zwierzęcia, jeżeli łącznie spełnione są przesłanki określone w tym przepisie. Oznacza to, że postępowanie organu w tej sprawie nie może się ograniczać tylko do akceptacji czynności faktycznych podmiotu, który jest upoważniony do fizycznego wcześniejszego odebrania zwierzęcia. Ponadto postępowanie dotyczące odebrania zwierzęcia jest postępowaniem, do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a. ze zmianami wynikającymi z art. 7 ust. 2 i 2a ustawy o ochronie zwierząt, a więc dotyczące natychmiastowej wykonalności decyzji i terminów dotyczących wniesienia odwołania i rozpoznania odwołania. Ponadto organ zobowiązany jest, co należy podkreślić, w sposób wyczerpujący i pełny ustalić stan faktyczny sprawy, a następnie dokonać jego oceny prawnej (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2011 r., II OSK 263/10, Lex nr 988160). Dlatego też Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że kontrola dokonana w tym zakresie przez właściwe organy jest nieprawidłowa". Ponownie rozpatrując sprawę, Burmistrz B. decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., odmówił podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania Panu A. W. [...] koni rasy arabskiej. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli Pan A. W. i Fundacja [...] oraz Prokurator Rejonowy w G. Po rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. sygn. akt [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Burmistrz B. decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., odmówił podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania Panu A. W. [...] koni rasy arabskiej Od powyższej decyzji - dochowując ustawowo określonego terminu - odwołania wnieśli Pan A. W., Fundacja [...], oraz "Stowarzyszenie [...]. Po rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2015 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ I instancji wydał zaskarżone postanowienie, o zawieszeniu postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że zgodnie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa obliguje organ administracyjny do zawieszenia postępowania w przypadku gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd lub inny organ zagadnienia wstępnego, tzn. rozstrzygnięcia zagadnienia materialno prawnego, będącego we właściwości innego organu, mającego charakter zagadnienia otwartego (wcześniej nie rozstrzyganego) i samoistnego, od rozstrzygnięcia którego zależy wynik sprawy głównej. Organ administracyjny zobowiązany jest ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Zgodnie natomiast z art. 100 § 1 Kpa organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej wart. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Zatem skoro w sprawie istnieją wątpliwości, co do charakteru prawnego (administracyjnego, czy cywilnoprawnego) odbioru koni, który w ocenie organu I instancji nastąpił w drodze zawarcia umowy o charakterze umowy cywilnoprawnej, to nie jest rolą organu administracji publicznej przesądzanie o istnieniu, bądź nie stosunku prawnego, jak również o ewentualnych skutkach cofnięcia oświadczenia woli. Dopiero sąd powszechny może dokonać prawidłowej kwalifikacji prawnej objętego stanem faktycznym sprawy oświadczeń woli. Czym innym bowiem są ustalenia dotyczące złożenia oświadczenia woli i jego treści, a czym innym jego kwalifikacja prawna zmierzająca do przypisania mu określonych skutków prawnych. Ustalenie faktów w postaci oświadczeń woli następuje według reguł postępowania dowodowego (art. 227 i nast. k.p.c.) oraz dyrektyw wykładni oświadczeń woli (przede wszystkim art. 65 k.c.). Kwalifikacja prawna oświadczeń woli polega zaś na właściwym określeniu tworzonej przez te oświadczenia czynności prawnej, dla ustalenia wywieranych przez nią skutków prawnych. Zatem kwestie oświadczeń woli i wad tych oświadczeń, w rozumieniu przepisów art. 82 - 88 k.c., nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 2142/00, niepubl.). Postępowanie w tym zakresie nie należy do właściwości organu administracji publicznej, lecz dokonywane jest w drodze procesu cywilnego na podstawie art. 189 kpc, zgodnie którym powód może żądać ustalenia przez sąd istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, gdy ma w tym interes prawny. Ocena, czy doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej i ewentualnie czy mamy do czynienia z oświadczeniem woli sformułowanym pod wpływem błędu, stanowić będzie kwestię prejudycjalną, obligującą do zawieszenia postępowania administracyjnego, do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez odpowiedni sąd powszechny. Wynik postępowania sądowego w niniejszej sprawie zdaniem organu jest zagadnieniem wstępnym dla postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie odebrania łącznie [...] koni Panu A. W., na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, gdyż rzutuje on na sposób rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego. Skargę na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pan A. W. Zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy tj: - art. 35 §1-3 k.p.a - poprzez nieuzasadnione przewlekanie postępowania przez organ; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a- poprzez brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w sprawie oraz błędne i bezpodstawne przyjęcie, iż pomiędzy stronami doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej w zakresie odbioru koni, gdyż organ nie przedstawił żądnej umowy, a wszczął postępowanie w oparciu o art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. - art. 9 k.p.a - poprzez brak należytego wyczerpującego informowania stron w trakcie trwania postępowania; - art. 12 k.p.a - poprzez brak działania w sprawie; - art. 104 §1 k.p.a. wobec braku wydania decyzji merytorycznej w sprawie wbrew obowiązkowi wynikającemu z powyższego przepisu, -art. 153 p.p.s.a wobec zlekceważenie i niewypełnienia przez organ I instancji wytycznych zawartych w wyroku WSA z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. Akt IV SAlWA 118/2 oraz NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn .akt II OSK 2417/12 W uzasadnieniu strona skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy. Wyraziła niezadowolenie z jej długiego przebiegu, zarzucając organom nieuzasadnioną przewlekłość. Podkreśliła, że w toku postępowania organ nie wskazał żadnej umowy cywilnoprawnej, gdyż żadnej umowy pomiędzy skarżący a Fundacją [...] i Pogotowiem nie było. Zaprzeczył temu faktowi w toku postępowania zarówno skarżący jak i uczestnicy postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzkie Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Obowiązkiem każdego organu rozpoznającego sprawę, jest jej dokładna ocena pod kątem formalnym w celu ustalenia, czy istnieją podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Należy bowiem pamiętać, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w oparciu o art. art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania w 2011r, zgodnie z którym w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu, policjant, a także upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, może odebrać mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia przez ten organ decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia. W toku postępowania organy powzięły jednak wątpliwość, czy w sprawie doszło do przymusowego odbioru koni z przyczyn wskazanych w przywołanym powyżej przepisie, czy też dobrowolnego ich przekazania przez właściciela, co uniemożliwiałoby prowadzenie niniejszego postępowania. Wbrew zarzutom skargi, wskazującym na naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w ocenie Sądu uzasadniał podjęcie przez organy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazać bowiem należy, iż okoliczności w jakich nastąpiło odebranie koni, kwestionował przede wszystkim skarżący. To on w toku postępowania, co potwierdził także na rozprawie, wskazywał, że przekazał je dobrowolnie pod opiekę na podstawie obustronnej umowy, której celem jest adopcyjny pobyt koni, który doprowadzić ma do ich sprzedaży. Na powyższą okoliczność zwrócił także uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 czerwca 2012r. Sygn. akt IV SA/Wa 118/12, uchylając decyzje organów obu instancji , orzekające o odbiorze skarżącemu koni. W szóstym (licząc od końca) akapicie uzasadnienia wyroku Sąd wskazał wprost, iż cyt. " ..Powyższe w ocenie Sądu może wskazywać, iż w sprawie nie istniały podstawy do wydania decyzji o odbiorze skarżącemu koni w oparciu o art. 7 ust. 3 ustawy. Tym bardziej, iż z raportów interwencyjnych sporządzonych w dniach [...] kwietnia 2011r. i [...] maja 2011r. wynika, iż skarżący złożył do nich zastrzeżenia, iż dobrowolnie przekazuje konie pod opiekę na podstawie obustronnej umowy, której celem jest adopcyjny pobyt koni, który doprowadzić ma do ich sprzedaży, co sugerować może, iż kwestia odbioru koni przez podmiot dokonujący interwencji była już wcześniej ustalona ze skarżącym, co skarżący starał się wywieść w skardze i na rozprawie sądowej wskazując, iż nie został powiadomiony o tym iż konie odbierane są mu w oparciu o art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, sam dokonał zaś wyboru tych [...] koni, jako udających się do adopcji." Sąd nie podziela zatem zarzutu skargi w zakresie naruszenia w sprawie art. 153 p.p.s.a. Także zarzut skargi co do nie wykazania przez organ stosownej umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy stronami, nie może zostać uwzględniony. Problem w sprawie polega bowiem na tym, że pomiędzy stronami nie doszło do podpisania umowy, a ewentualnie do jej zawarcia w formie ustnej. Okoliczność tą może zaś jak słusznie wskazał organ wyjaśnić i przesądzić jedynie sąd powszechny. Postępowanie w tym zakresie nie należy bowiem do właściwości organu administracji publicznej, lecz dokonywane jest w drodze procesu cywilnego na podstawie art. 189 k.p.c, zgodnie którym powód może żądać ustalenia przez sąd istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, gdy ma w tym interes prawny. Ocena, czy doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej i ewentualnie czy mamy do czynienia z oświadczeniem woli sformułowanym pod wpływem błędu, stanowi zatem w rozpoznawanej sprawi kwestię prejudycjalną, obligującą do zawieszenia postępowania administracyjnego, do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez odpowiedni sąd powszechny. Wynik postępowania sądowego jest bowiem zagadnieniem wstępnym dla postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie odebrania łącznie [...] koni skarżącemu, na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, gdyż rzutuje on na sposób rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi wskazujących na nieuzasadnione przewlekanie postępowania przez organy, należy wskazać, iż bez wątpienia podstawę zawieszenia stanowiła okoliczność o której organy wiedziały już po wszczęciu postępowania w 2011r., a zatem mogły stosowne czynności procesowe tj. właśnie wydanie kontrolowanego postanowienia podjąć dużo wcześniej. Powyższe nie ma jednak wpływu na ocenę zasadności zaskarżonego obecnie postanowienia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.