IV SA/Wa 389/19

Dnia 12 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2019 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 roku, nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. uchyliło w całości postanowienie Zarządu [...], nr [...], z dnia [...].01.2018 r., znak: [...], i umorzyło postępowanie w zakresie zawieszenie postępowania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Postanowieniem z dnia [...].01.2018r. nr [...], znak: [...], Zarząd [...], zawiesił z urzędu do dnia [...].09.2018 r. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na części działki ew. nr [...] i działce nr [...] w obrębie [...] (kubatura) oraz część działki ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] (dojazd) w rejonie ulic [...] i [...] w Dzielnicy [...] w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...].02.2018 r. sygn. akt [...] uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku rozpatrzenia sprzeciwu [...] Spółdzielni [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawomocnym wyrokiem z dnia 26.07.2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 960/18 uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].02.2018 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że brak było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej w sytuacji, kiedy to organ odwoławczy, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, mógł podjąć czynności zmierzające do ustalenia etapu prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy SKO wydało powołane na wstępie zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu powołano, że organ administracji publicznej orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania orzeczenia. Przedmiotem postępowania przed SKO było postanowienie Zarządu [...], nr [...], z dnia [...].01.2018 r., znak: [...], w sprawie zawieszenia z urzędu do dnia 22. 09. 2018 r. postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na części działki ew. nr [...] i działce nr [...] w obrębie [...] (kubatura) oraz część działki ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] (dojazd) w rejonie ulic [...] i [...] w Dzielnicy [...] w [...]. Wskazano, że w dniu 22.09.2018 r. upłynął 9 - miesięczny termin wskazany w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...].01.2018r. i z uwagi na upływ w/w terminu, organ odwoławczy uznał, że należy uchylić w całości zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie w zakresie zawieszenia postępowania. W ocenie organu odwoławczego, analiza akt sprawy oraz zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji, dokonana z uwzględnieniem stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonego w wyroku z dnia 26.07.2018r. sygn. akt IV SA/Wa 960/18Z oraz upływ terminu zawieszenia, wskazuje na wystąpienia w sprawie negatywnej przesłanki procesowej natury podmiotowej, która stanowi przeszkodę dla skutecznego prowadzenia postępowania, co w konsekwencji obliguje do wydania rozstrzygnięcia o uchyleniu w całości i umorzeniu postępowanie w zakresie zawieszenia postępowania. [...] Spółdzielnia [...] z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższe postanowienie w całości skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Postanowieniu zarzucono: naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 11) poprzez wydanie postanowienia niezgodnego z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 960/18 wydanym w niniejszej sprawie, co doprowadziło do naruszenia przez organ zasady związania organów administracji publicznej oceną prawną i wskazaniami sądu zaprezentowanymi w przedmiotowym wyroku przy ponownym rozpoznaniu sprawy; naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dokonanie oceny materiału dowodowego z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, czego rezultatem było nieprzeprowadzenie przez organ działań zmierzających do ustalenia etapu prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], co w konsekwencji doprowadziło do tego, iż organ naruszył zasadę związania organów administracji publicznej oceną prawną i wskazaniami sądu zaprezentowanymi w wyroku, w sytuacji gdy nie doszło do zmiany przepisów prawa materialnego; naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi należytego oraz wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków w toku prowadzonego postępowania, a także niepoinformowanie strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem zaskarżonego postanowienia; naruszenie art. 138 §1 pkt 2) k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia organu I instancji i umorzenie postanowienia w zakresie zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy nie istniały przesłanki do umorzenia postępowania, o których mowa w art. 105 § 1 k.p.a.; naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w zakresie zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, pomimo tego iż nie było podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia, co w konsekwencji doprowadziło do zaniechana merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez Organ zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. IV/SA/Wa 960/18; naruszenie art. 24 § 1 pkt 5) w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia przez organ kolegialny, w skład którego wchodził członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który brał udział w wydaniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uznał, że stan niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniony i jednoznaczny, nie stwierdził potrzeby skierowania jej do rozpoznania na rozprawie i na postawie art. 119 pkt. 3 i 120 p.p.s.a., sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga jest zasadna. W ocenie sądu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję, o której mowa w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., a więc uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i umarzającą postępowanie w pierwszej instancji, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe. Zasadniczo zgodnie przyjmuje się (vide: m.in. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 167; podobnie: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014 r.), że zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. jest zasadne w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, a także w przypadku, "kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych". W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, iż umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (tak m.in. (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX i cytowana tam literatura). Organ odwoławczy uprawniony jest więc do umorzenia postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Uwzględniając przedstawione znaczenie pojęcia bezprzedmiotowości postępowania, w pełni należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że brak było podstaw do umorzenia postępowania. Wbrew stanowisku organu odwoławczego w sprawie nie wystąpiły negatywne przesłanki natury podmiotowej, stanowiące przeszkodę dla skutecznego prowadzenia postępowania. W dacie podejmowania decyzji odwoławczej w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły takie okoliczności faktyczne lub prawne, które wpłynęłyby na niemożność orzekania o istocie sprawy i które czyniłyby postępowanie organu pierwszej instancji bezprzedmiotowym. Reasumując stwierdzić należy, że kontrolowana decyzja organu odwoławczego nie jest trafna, została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ nie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania. Umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, Kolegium błędnie przyjęło, że z uwagi na upływ okresu czasu, na jaki postępowanie w sprawie zostało zawieszone przez organ I instancji, brak jest podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Takie stanowisko nie jest prawidłowe, albowiem w dacie wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia istniał przedmiot postępowania, czyli sprawa administracyjna mogąca być przedmiotem rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy winien był dokonać merytorycznej oceny, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego zgodnie z wytycznymi z wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 lipca 2018 r. i stwierdzić, czy istniały przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania przez Zarząd Dzielnicy w dacie wydawania postanowienia z dnia [...] stycznia 2018 r., czy też nie. Zasadne są zarzuty sformułowane w tym zakresie w pkt. 1 i 2 skargi. Brak jest natomiast podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a, skarżąca nie wykazała bowiem, aby brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, miał jakiekolwiek wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. W orzecznictwie ugruntowany jest bowiem pogląd, że obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli (weryfikacji) - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji) czy nadzwyczajnym (zwłaszcza w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchylenie decyzji nie może powodować - gdy sprawa ponownie wróci do organu - zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji. Ponownie toczące się postępowanie nie dotyczy "zaskarżonej decyzji" w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., bo ta została już uprzednio wyeliminowana przez organ odwoławczy bądź sąd administracyjny. W takim przypadku pracownik organu nie występuje więc w pozycji "sędziego we własnej sprawie" (wyrok WSA w Krakowie z 20.12.2016 r. II SA/Kr 1211 LEX nr 2192338). Również w wyroku z dnia 7 czerwca 2017 r. w sprawie IV SA/Po 356/17 (Lex nr 2307344) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że przesłanka wyłączenia z art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. nie odnosi się do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania kompetencji kasacyjnych przez organ odwoławczy albo sąd administracyjny sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpoznania organowi, który wydał uchyloną decyzję (por. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010). W ww. wyroku powołano również, że w przypadku uchylenia rozstrzygnięcia, pracownicy organu dodatkowo zyskują określone wskazania co do sposobu dalszego procedowania – zgodnie z art. 153 p.p.s.a., a w tej sytuacji ryzyko braku bezstronności (obiektywizmu) organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie wydaje się wyższe, niż w razie rozpoznawania sprawy po raz pierwszy. Art. 27 k.p.a. dotyczy niewątpliwie sytuacji, w której członek SKO brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem (tj. w organie I instancji) a więc decyzji organu I instancji albo gdy postępowanie dotyczy wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 27 § 1a k.p.a.). W takiej sytuacji nie może kontrolować jako organ odwoławczy takiej decyzji w której wydaniu uczestniczy (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż A. W. i K. S. były członkami składu SKO, a nie wydawały decyzji przed organem I instancji. Brak jest podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22.06.2016 r. II GSK 268/15). W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez Kolegium przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.- uchylił zaskarżone postanowienie. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, po myśli art. 153 p.p.s.a., organ będzie zobowiązany do merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a., na które to koszty składa się opłata od skargi, opłata od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w stawce wynikającej z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U.2018.256 tj.).