IV SA/Wa 39/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2012r. Nr [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. (zwanych w dalszej części Stroną) od decyzji Nr [...] Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w T. (zwanego w dalszej części Dyrektorem RDLP), z dnia [...] kwietnia 2012 r., (znak [...]), odmawiającej akceptacji rezygnacji z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej wynikającego z decyzji Dyrektora RDLP nr [...], z dnia [...] maja 2009 r. (znak: [...]) zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji [...] ha gruntów leśnych, będących własnością Skarbu Państwa w zarządzie Nadleśnictwa Z. pod teren [...], zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. (znak: [...]), w której zaakceptowano rezygnację z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej na powierzchni [...] ha, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił uchylenia decyzji Dyrektora RDLP nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Dyrektor RDLP decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. (znak: [...]) zezwolił na trwałe wyłączenie z produkcji [...] ha gruntów leśnych ochronnych o typie siedliskowym bór mieszany świeży i bór świeży, będących własnością Skarbu Państwa w zarządzie Nadleśnictwa Z. pod teren [...]. Następnie Dyrektor RDLP decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. zaakceptował rezygnację z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej na powierzchni [...] ha. Strona na podstawie w/w decyzji wyłączyła grunt leśny z produkcji pod teren [...]. Następnie Strona po zakończeniu inwestycji wniosła (pismo z dnia 19 marca 2012 r.) o uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2009 r. We wniosku wskazano, że inwestycja została wykonana zgodnie z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem wszystkich wymogów, a po zakończeniu inwestycji stwierdzono, że nie jest konieczne wyłączenie gruntów z produkcji leśnej, z uwagi na to, że nie są one w żaden sposób wykorzystywane przez Stronę, więc zasadne i możliwe jest prowadzenie gospodarki leśnej na tych gruntach. Dyrektor RDLP po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., odmówił akceptacji rezygnacji z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej wynikającego z decyzji Dyrektora RDLP nr [...], z dnia [...] maja 2009 r. (znak: [...]) zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji [...] ha gruntów leśnych o typie siedliskowym bór mieszany świeży i bór świeży, będących własnością Skarbu Państwa w zarządzie Nadleśnictwa Z. pod teren [...], zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. (znak : [...]) w której zaakceptowano rezygnację z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej na powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu Dyrektor RDLP wskazał, że wniosek Strony nie znajduje uzasadnienia ponieważ wizja terenowa wykazała wycięcie lasu, ogrodzenie części gruntu i ułożenie podziemnych rur tłoczących, a więc wyłączenie gruntu leśnego z produkcji. Niezależnie od powyższego stwierdzono, że nie zachodzą przesłanki z art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (zrezygnowania w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej) ponieważ wniosek został złożony po upływie 2 lat, a przepis art. 155 kpa nie może być zastosowany, gdyż wyłącza go w/w przepis ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Strona, odwołała się do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych podnosząc, że nie wnosiła o akceptację rezygnacji z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej tylko o uchylenie decyzji. Strona potwierdziła, że uprawnienie do wyłączenia gruntów z produkcji nie jest jej już potrzebne. Ponadto Strona wskazała na uchybienia formalne (poprzez brak uzasadnienia prawnego) oraz na brak zawiadomienia Strony o wizji terenowej. Strona wskazała także, że na podstawie decyzji Dyrektora RDLP nabyła uprawnienie, z którego obecnie chce zrezygnować. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy wskazał, że Dyrektor RDLP decyzję z dnia [...] maja 2009 r. (znak: [...]) i decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. (znak: [...]) wydał na wniosek Strony. Decyzje zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stały się one prawomocne, a Strona na ich podstawie uzyskała prawo do trwałego wyłączenia gruntu leśnego z produkcji i możliwość wykorzystania go pod teren [...]. Zauważyć należy, że bez przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne oraz wyłączenia gruntów leśnych z produkcji leśnej (rozpoczęcie innego niż leśne użytkowanie gruntów). Uznać należy też, że Strona wykorzystała uzyskane na podstawie decyzji dyrektor RDLP prawo (uprawnienia) do trwałego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej. Z uwagi na powyższe twierdzenie Strony, że aktualnie uprawnienie do wyłączenia gruntów z produkcji nie jest jej już potrzebne i że chce zrezygnować z uzyskanego uprawnienia jest bezprzedmiotowe, ponieważ Strona z tego prawa już skorzystała. Dlatego nie ma podstaw uchylenia w trybie art. 155 Kpa decyzji, w której Strona uzyskała prawo, a następnie je wykorzystała. Ponadto rozpatrując sprawę stwierdzono, że Dyrektor RDLP przeanalizował także możliwość skorzystania z art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i stwierdził, że nie ma podstaw formalnych do skorzystania z tego przepisu. Wobec tego, nie było podstaw do oparcia rozstrzygnięcia na w/w przepisie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uznać należy także, że informacja dyrektora RDLP dotycząca lustracji terenowe (wizji) jest nieistotna w świetle informacji Strony, że inwestycja została wykonana zgodnie z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem wszystkich wymogów. Skargę na powyższą decyzję wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. zarzucając jej -naruszenie art. 154 i 155 kpa, poprzez nieuwzględnienie wniosku o uchylenie decyzji [...] w części dotyczącej gruntów zbędnych skarżącemu do wykonywania zadań z zakresu [...], - naruszenie art. 107 kpa, poprzez niewłaściwie skonstruowane uzasadnienie faktyczne i prawne - naruszenie art. 8 ustawy o lasach, poprzez naruszenie zasad prawidłowej gospodarki leśnej, polegających na poszerzeniu obszarów lasów. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, iż zdaniem organu skonsumowała ona już swoje prawo do trwałego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, a skoro ze swojego prawa już skorzystała, to nie może domagać się uchylenia decyzji, na mocy której to prawo zostało jej przyznane. Skarżący wskazuje jednak, że ten sposób rozumowania organu II instancji jest nietrafny. Stoi on bowiem w sprzeczności z przepisami ustawy o lasach, a przede wszystkim z art. 8, określającym zasady gospodarki leśnej. Z przepisu tego wynika, że jedną z podstawowych zasad gospodarki leśnej jest zasada powiększania zasobów leśnych. Tymczasem organy Lasów Państwowych nie chcą skorzystać z tego, aby część gruntów, zbędnych już skarżącemu dla realizacji jego zadań prawem określonych, wykorzystywać dalej do produkcji leśnej. Zwrócić też należy uwagę, że z żadnego przepisu nie wynika zakaz ponownego włączenia do produkcji leśnej tych gruntów, które wcześniej zostały wyłączone. Zatem nie istnieje norma prawna, która uprawniałaby Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, nawet zobowiązywała go do tego, aby odmówił on uchylenia decyzji przyznającej prawo do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej. W ocenie skarżącego doszło także do naruszenia zakazu reformacionis in peius, organ orzekający wykroczył bowiem poza zakres odwołania. W odwołaniu skarżący domagał się bowiem "bądź to uchylenia decyzji, i przekazania spraw do ponownego rozpoznania, bądź jej zmiany, poprzez uchylenie decyzji [...]. Tymczasem organ li instancji wprawdzie uchylił zaskarżoną decyzję, ale tej samej decyzji odmówił uchylenia decyzji 233/LP/09. W ten sposób została naruszona dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, gdyż organ II instancji orzekł merytorycznie ponad żądanie odwołania, gdyż skarżący domagał się zmiany zaskarżonej decyzji, tylko w przypadku uchylenia decyzji [...]. Natomiast organ, uchyliwszy decyzję organu I instancji orzekł, co do istoty sprawy, na niekorzyść strony skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, iż wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia. Problem prawny, który zaistniał na gruncie rozpoznawanej sprawy sprowadza się do określenia prawnie dopuszczalnego trybu umożliwiającego uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych po zrealizowaniu przez inwestora zamierzenia inwestycyjnego, wykonanie którego wymagało wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 155 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Zaznaczyć należy, że przepis ten pozwala na uchylenie, bądź zmianę decyzji ostatecznej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych uregulowanej w art. 16 k.p.a. Nie służy natomiast sanowaniu decyzji dotkniętych rażącymi wadami, które winny być usuwane w innym trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji bądź wznowienia postępowania. W toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a., które to postępowanie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, właściwy organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale do zweryfikowania wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy uchyleniu lub zmianie decyzji, na podstawie której strona nabyła prawa nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że pojęcie "nabycie prawa" należy rozumieć szeroko i obejmuje ono również sytuację, kiedy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązki, a zatem wpływa na jej sytuację prawną. Decyzje takie są bowiem decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych. Należy wyraźnie podkreślić, iż istota postępowania prowadzonego w trybach nadzwyczajnych, określonych w art. 154 i art. 155 k.p.a. sprowadza się do zbadania, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tych przepisach tzn., czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji. Oczywiście w odniesieniu do trybu z art. 155 k.p.a. dodatkowo na mocy decyzji ostatecznej strona musiała nabyć prawo, a nadto wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i judykatury, tryby te mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10). Uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może zajść zatem jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Natomiast w przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, nie ma możliwości dokonania zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż w ocenie Sądu słusznie organ odwoławczy po pierwsze przyjął, że na gruncie rozpoznawanej sprawy zasadnym było uchylenie decyzji organu I instancji z uwagi na to, że swoje rozstrzygnięcie oparł on o art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych(zw. w dalszej części ustawą), zamiast na podstawie art. 155 k.p.a. zgodnie z wnioskiem strony, a po drugie, iż wzruszenie ostatecznej decyzji Dyrektora RDLP z [...] maja 2009 r. wydanej na podstawie art. 11 i 12 ustawy w trybie przewidzianym w art. 154 i art. 155 k.p.a. nie jest możliwe. Decyzja, o uchylenie której wnosił skarżący, jest decyzją na mocy której w rozpoznawanej sprawie doszło już bowiem do trwałego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, jak również na jej mocy zobowiązano skarżącą do uiszczenia należności i kwot odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu oraz opłaty rocznej. A zatem decyzja ta została już wykonana / skonsumowana. Na jej podstawie skarżący dokonał faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej i zrealizował inwestycję, na co sam wskazuje. Okoliczność, iż po jej zrealizowaniu teren ten stał się zbędny dla strony i może on być w jej ocenie ponownie wykorzystany do produkcji leśnej nie może stanowić zaś podstawy do uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. , bowiem decyzja wydana w oparciu o te przepis nie może dotyczyć nowych kwestii. Tym samym nie można czynić zarzutu naruszenia przez orzekający organ art. 8 ustawy o lasach, polegającego na naruszeniu zasady prawidłowej gospodarki leśnej tj. niedbanie o poszerzanie obszarów leśnych. Podkreślić należy, iż decyzja ta stanowiła bowiem podstawę prawną i warunek przeprowadzenia przez stronę skarżącą inwestycji na spornych gruntach. Sąd nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących wykroczenia przez organ odwoławczy poza zakres odwołania. Stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Organ drugoinstancyjny uchylając decyzję organu I instancji oraz odmawiając uchylenia na podstawie art. 155 decyzji Dyrektora RDLP z dnia [...] maja 2009r. nie pogorszył sytuacji strony. Bowiem pomimo błędnego rozstrzygnięcia również organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał na brak możliwości zastosowania art. 155 do w/w decyzji. Tym samym w sprawie nie doszło do naruszenia art. 139 k.p.a Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.