IV SA/Wa 390/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi E. U. i K. U. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją Dyrektor Generalny Lasów Państwowych utrzymał w mocy, w myśl art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", decyzję Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych [...] z [...] sierpnia 2012 r., którą odmówiono zezwolenia na wyłączenie gruntu leśnego z produkcji na części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], gmina [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji DGLP wskazał, następujące przesłanki wydania orzeczenia, na podstawie art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 121 poz. 1266 z ze zm.): - pismem z 22 maja 2012 r. p. K. i E. U. złożyli wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji 60 m2 gruntów leśnych wchodzących w skład działki nr ew. [...] z, stanowiących własność Skarbu Państwa – w zarządzie PGL Lasy Państwowe; zawierał on informację o wyłączeniu z produkcji leśnej gruntu zajętego obecnie pod budynek letniskowy (powierzchnia 36 m2) oraz gruntu okalającego budynek (łącznie 60 m2), - z akt przedmiotowej sprawy wynika, że działka leśna nr ew. [...] nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] oraz nie wydano decyzji o warunkach zabudowy dla tego terenu (pismo Wójta Gminy [...] z 18 czerwca 2012 r.); wobec tego nie został spełniony podstawowy warunek umożliwiający wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji gruntu leśnego wynikający z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ przedmiotowy teren nie został przeznaczony na cele nierolnicze i nieleśne, - ponadto z dokumentacji wynika, że Strona nie posiada tytułu prawnego umożliwiającego korzystanie z części działki ewidencyjnej nr [...], na której posadowiony jest budynek letniskowy (protokół z wizji terenowej z 12 lipca 2012 r.), - w związku z tym nie jest możliwe zezwolenie na wyłączenie 60 m2 gruntów leśnych z produkcji - wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...] - z uwagi na brak przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne oraz tytułu do gruntu, - grunt zajęty tylko przez budynek letniskowy o powierzchni 36 rr2, objęty jest postępowaniem odrębnym, prowadzonym w trybie art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, - kryterium zawarte w art. 4 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczące właściciela gruntu, przez którego rozumie się również posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika, użytkownika wieczystego i dzierżawcę - nie zostało zatem spełnione; nie można było wydać decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych. W skardze zarzucono: - nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia, - rażące naruszenie prawa, a w szczególności art.11 ust 1 i art.4 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uzasadniając skargę wskazano: - w chwili rozpoczęcia realizacji budynku w 1976 roku, grunt - objęty obecnie granicami działki nr ew. [...] - wchodził w skład jednej dużej działki nr ew. [...] - nieleśnej; w 1980 roku z działki nr ew. [...] została geodezyjnie wyodrębniona działka nr ew. [...]; w 1999 roku Gmina [...] przekazała działkę na rzecz Skarbu Państwa - Nadleśnictwa [...], - powyższe nie zmienia faktu, że faktycznie działka jest częściowo wyłączona z produkcji leśnej, skoro na gruncie stoi budynek letniskowy, - przyznano, że działka leśna nr ew. [...] nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...], obowiązującym w Gminie [...], jednak zdaniem Skarżących nie jest to przeszkodą formalną dla wydania decyzji wyłączającej grunt pod budynkiem i wokół budynku, o pow. 60 m2, z produkcji leśnej, - na terenach nieobjętych planem miejscowym można zmienić przeznaczenie gruntów leśnych w drodze ustalenia warunków zabudowy; wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy musi być poprzedzone wyłączeniem gruntu z produkcji leśnej, do czego uprawnione są właściwe organy administracji państwowej, w tym wypadku RDLP; właściwy organ samorządowy - Wójt Gminy [...] - jest uprawniony do rozpatrzenia wniosku w przedmiocie warunków zabudowy, ale dopiero po wydaniu rozstrzygnięcia w zakresie wyłączenia gruntu z produkcji leśnej; wynika to z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), a w szczególności z jej art. 61 ust. 1 pkt. 4 (jak należy wnosić, w wyniku oczywistego błędu, w skardze przywołano art. 60 ustawy, który nie zawiera wskazanej jednostki redakcyjnej), - bezpodstawne jest stanowisko organu, jakoby skarżący nie spełniali kryterium z art. 4 pkt. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; poza sporem w sprawie jest, że do 2007 roku ani Nadleśnictwo ani Skarżący nie zdawali sobie sprawy z tego, że ich budynek letniskowy posadowiony jest na działce nr ew. [...]; p. U. przekonani byli cały czas, że są właścicielami gruntu pod budynkiem i wokół budynku; gospodarowali zajętym gruntem jak właściciele, byli zatem posiadaczami samoistnymi w dobrej wierze; dopiero od czasu, kiedy dowiedzieli się w 2007 roku, że ich budynek stoi częściowo na sąsiedniej działce, można ich uważać za posiadaczy samoistnych w złej wierze; jednak przepis art.4 ust.4 kwalifikuje posiadacza samoistnego na równi z właścicielem, niezrozumiałe jest stanowisko organu, jakoby skarżący nie posiadali tytułu prawnego do zajętej nieruchomości, co uniemożliwia wydanie decyzji; oczywiste jest, że posiadacz samoistny nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do posiadanego gruntu w przeciwieństwie do właściciela, zarządcy lub użytkownika, użytkownika wieczystego lub dzierżawcy. W odpowiedzi na skargę DGLP wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie W sprawie nie są sporne okoliczności faktyczne przywołane przez organ, jako przesłanki orzekania. Przedmiotem wniosku są grunty leśne – tzn. ujawnione w ewidencji, jako leśne a skarżący nie mają tytułu prawnego do tych gruntów. Dla danego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wydano też decyzji o warunkach zabudowy. Żadna z tych okoliczności nie jest także kwestionowana w skardze. Stąd nie są zasadne zarzuty Stron, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w zakresie braku właściwego wyjaśnienia sprawy. Spór sprowadza się w istocie do kwestii dokonania prawidłowej wykładni obowiązujących regulacji prawa materialnego i - w tym kontekście – wymaga rozstrzygnięcia, czy mogą mieć znaczenie kwestie podnoszone przez Skarżących – faktyczne wykorzystywanie gruntów kwalifikowanych jako leśne na inne cele od wielu lat, realizacja budynku nie z winy strony skarżącej na gruncie należącym obecnie do Skarbu Państwa w zarządzie PGL Lasów Państwowych. Należy wskazać ze zarzuty skargi w tym zakresie są chybione, bowiem podnoszone okoliczności nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie określa katalogu przesłanek odmowy zgody na wyłącznie gruntów z produkcji leśnej. Nie oznacza to jednak pełnej dowolności, co do przesłanek wydania zezwolenia. Trafnie wywodzi organ, że nie jest to dopuszczalne z pewnością m.in., gdy prowadzałoby do naruszenia zasad zawartych w samej ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W jej świetle przeznaczenie gruntów leśnych na inne cele jest dopuszczalne wyłącznie w ramach przyjęcia stosownego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i musi być poprzedzone uzyskaniem zgody – gdy chodzi o te stanowiące własność Skarbu Państwa – ministra właściwego do spraw środowiska (art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy). Z kolei procedura wskazana w art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych może znaleźć zastosowanie jedynie do gruntów leśnych, które uprzednio zostały przeznaczone na inne cele zgodnie z wymaganiem art. 7 ustawy. Stąd, jeżeli dany grunt jest ujawniony w ewidencji gruntów i budynków, jako leśny a nie obowiązuje plan, w którym przeznaczono go na inne cele, organ nie może wydać zgody na wyłącznie go z produkcji leśnej, bowiem prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przypadkiem szczególnym jest wydanie dla danego terenu decyzji o warunkach zabudowy. Może to dotyczyć jednak wyłącznie przypadku, gdy wcześniej - w ramach procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który następnie wygasł – także wydano stosowną zgodę w myśl art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (patrz art. 61 ust. 1 pkt 4 in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że żadna ze wskazanych wyżej sytuacji nie miała miejsca. Wydanie decyzji odmownej było więc zasadne, a zarzut naruszenia art. 11 ustawy, w tym rażącego, jest chybiony. Należy zauważyć, że organ orzekający w sprawie nie był uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy dane w ewidencji gruntów i budynków są prawidłowe, wkraczałby bowiem tym samym w kompetencje innych organów administracji publicznej - właściwych w zakresie prowadzenia stosownej ewidencji. Prawodawca wskazał dodatkowo, że dla ewidencji gruntów i budynków wiążące są ustalenia wynikające z planów urządzenia lasów, co do granic i powierzchni lasów – art. 20 ust. 2 ustawy ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.), a takowe sporządza się obligatoryjnie dla lasów w zarządzie PGL Lasy Państwowe (art. 19 ust. 1, 2 i 4 wskazanej ustawy). Wobec wskazanych okoliczności – o ile trafne są wywody skargi że przedmiotowe grunty nie powinny być klasyfikowane w ewidencji jako leśne, zostały wadliwie podzielone lub przekazane na rzecz Skarbu Państwa w zarząd PGL Lasy Państwowe itp. (co wykracza poza zakres sprawy rozpoznawanej obecnie przez Sąd) - konieczne może być zweryfikowanie, na wniosek skarżących, danych w ewidencji w stosownym trybie a być może doprowadzenie także wcześniej do zgodności ze stanem faktycznym planu urządzenia lasu, lub też podważenie mocy wadliwych czynności geodezyjnych lub rozstrzygnięć administracyjnych w tym przedmiocie (w trybach nadzwyczajnych). Wyeliminowanie negatywnych następstw wynikających z sugerowanych nieprawidłowości we wskazanych w skardze zakresach, nie może natomiast nastąpić w drodze wydania żądanej decyzji z naruszeniem obowiązującego prawa. Wskazane powyżej kwestie jak wskazano wykraczają poza przedmiot niniejszego postępowania. W tym kontekście nie trafne są także inne zarzuty skargi: - art. 61 ust. 1 pkt 4 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie znajdzie w sprawie zastosowania – dotyczy bowiem innych – wskazanych wyżej stanów faktycznych, - chybione są wywody, co do możliwości wydania decyzji w myśl art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przed decyzją o ustaleniu warunków zabudowy; decyzję taką wydaje się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust. 4 ustawy), a więc po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla terenów, gdzie nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego (jak w przedmiotowej sprawie); zasadniczo treść planu bądź decyzji o warunkach zabudowy przesądza czy zgoda może być wydana, Trafne są natomiast zarzuty, że organ administracji nie uzasadnił przekonywająco tezy, jakoby wnioskodawcy nie byli podmiotowo uprawnieni do złożenia wniosku. Trafnie wywodzą Skarżący, że z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wynikają ograniczenia, co do takiej możliwości. W art. 11 ust. 1, gdzie zakreślono ramy instytucji zezwolenia, nie wskazano wprost, że uprawnionym do jego uzyskania jest właściciel. Należałoby taki wniosek wywodzić natomiast z treści art. 12 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wynika z nich, że prawodawca określenie osoba uzyskująca zezwolenie utożsamia z pojęciem właściciel. W tym kontekście trafnie wywodzą Skarżący, że w myśl art. 4 pkt 4 ustawy, określenie właściciel obejmuje także samoistnego posiadacza, co oznacza formalnie możliwość wniesienia przez nich stosownego wniosku o ile faktycznie samoistnie posiadają stosowną część nieruchomości (co jednak równocześnie - wbrew wywodom skargi - nie stanowi żadnego tytułu prawnego do nieruchomości). Należy dodać, że gdyby postępowanie nie mogło być wszczęte z przyczyn podmiotowych (co zdaje się wywodzić organ administracji) właściwym byłoby wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a K.p.a.) nie zaś merytoryczne orzekanie - o odmowie wydania zezwolenia. Wskazane uchybienie, co do prawidłowego uzasadnienia, nie ma jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, skoro istniały merytoryczne przeszkody dla uwzględnienia wniosku i zostały przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.