IV SA/Wa 393/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – po rozpatrzeniu odwołania L. W. - zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] października 1975r. w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa za spłaty pieniężne działki gruntu nr [...] o powierzchni 1,0755 ha, położonej we wsi S. W uzasadnieniu aktu organ wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2004r., sygn. akt IV SA 3344/03, uchylił poprzednio wydaną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2003r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995r. odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] października 1975r. Rozpatrując sprawę ponownie, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2005r. odmówił L. W. stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] października 1975r. Stwierdził, że przejęcie działki nr [...] odbyło się na pisemny wniosek L. W. z dnia [...] września 1975r. (data wpływu do Urzędu Gminy S.), a podstawę prawną przejęcia stanowiły obowiązujące wtedy przepisy art. 28 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. nr 21, poz. 118). Organ naczelny nie znalazł podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005r. zgodnie z żądaniem odwołującego się. Wojewoda [...] zasadnie uznał, iż w stosunku do decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] października 1975r. nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Decyzja Naczelnika Gminy S. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne i nie z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 28 powołanej ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełniał warunków do uzyskania renty. Ze zgromadzonych akt sprawy wynika, iż L. W. nie spełniał warunków ani do uzyskania renty, ani emerytury, ale spełniał warunki do przekazania części swojej nieruchomości rolnej Państwu za spłaty pieniężne. Był właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni około 3 ha, co potwierdzają następujące akty własności ziemi: z [...] lipca 1973r., z [...] grudnia 1975r., z [...] października 1975r., nadto i zdrowym, młodym, bo mającym 34 lata człowiekiem, nieposiadającym ustalonej grupy inwalidzkiej. Posiadaczem działki gruntu nr [...] o pow. 1,0755 ha był od roku 1968. Otrzymał ją umową nieformalną od swojego ojca H. W. Fakt ten potwierdził do "protokółu ustalenia potrzeb i uprawnień uwłaszczeniowych spisanego w dniu [...] października 1975r. Ustalenia te stanowiły podstawę wydania L. W. aktu własności ziemi z dnia [...] października 1975r., który stwierdzał nabycie prawa własności przedmiotowej działki z mocy samego prawa. Jakkolwiek ten akt własności ziemi nie był ostateczny w dniu [...] października 1975r., tj. w dniu wydania decyzji Naczelnika Gminy S., to fakt ten nie miał wpływu na wynik sprawy. Uwłaszczenie dokonywane było na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 27, poz. 250), której art. 1 ust. 1 stanowił, że nieruchomości znajdujące się w dniu wejścia w życie ustawy (4 listopada 1971r.) w samoistnym posiadaniu rolników stają się z mocy samego prawa własnością tych rolników, jeżeli objęli te nieruchomości w posiadanie na podstawie zawartej bez prawem przewidzianej formy umowy sprzedaży, zamiany, darowizny itp., a wydane w tej kwestii decyzje miały jedynie znaczenie deklaratoryjne. Rozstrzygnięcie takie znajduje potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2004r., sygn. akt IV SA 4734/03. Organ zauważyć, iż skarżący nie tylko złożył wniosek o przekazanie na rzecz Państwa części swego gospodarstwa, ale także od wydanej w tej sprawie decyzji nie wniósł odwołania. Pobrał też w całości kwotę pieniężną stanowiącą należność za przejętą przez Państwo działkę gruntu. Nie bez znaczenia jest także – zdaniem organu - fakt, że przez dwadzieścia lat nie wnosił żadnych zarzutów i roszczeń odnośnie kwestionowanej obecnie nieruchomości. O zwrot tej działki wystąpił dopiero w roku 1995 i dopiero od tego momentu kwestionuje wydane w tej sprawie akty administracyjne w tym : akt własności ziemi z dnia [...] października 1975r., decyzję Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] października 1975r., jak również własny wniosek z dnia [...] września 1975r. w sprawie sprzedaży Państwu działki gruntu nr [...] z przeznaczeniem dla Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej. Podnoszone przez skarżącego zarzuty nie znalazły potwierdzenia ani we wnikliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym przez Wojewodę [...], ani w postępowaniu przygotowawczym. Prokuratura Rejonowa dla miasta R. postanowieniem z dnia [...] marca 2004r., sygn. akt [...] umorzyła śledztwo w sprawie: - przerobienia decyzji Naczelnika Gminy w S. z [...] października 1975r. wobec niewykrycia sprawcy, - posłużenia się przerobioną decyzją Naczelnika Gminy w S. w okresie od 2002r. do kwietnia 2003r. w R. wobec stwierdzenia braku znamion czynu zabronionego, - podrobienia w nieustalonym miejscu i czasie wniosku o przekazanie parceli [...] w S. na rzecz Spółdzielni Rolniczo - Produkcyjnej w S. - wobec stwierdzenia braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia czynu zabronionego. Podsumowując organ stwierdził, iż w świetle przedstawionego stanu faktycznego i prawnego sprawy zarzuty skarżącego są bezpodstawne. L. W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2006r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005r., ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności. Podniósł, iż w postępowaniu administracyjnym nie dano mu możliwości zapoznania się z materiałami i przedstawienia uwag oraz nowych dowodów przed wydaniem decyzji. Nie uwzględniono też przedłożonych wcześniej przez niego dowodów w postaci dokumentów. Skarżący podał, iż własność działki nr [...] była prawne uregulowana i uwidoczniona w ewidencji gruntów i hipotece na jego ojca, on zaś nigdy nie była jej właścicielem, zatem nie było potrzeby regulowania jej własności poprzez akt własności ziemi z dnia [...] października 1975r. Akt ten nie mógł spowodować żadnych skutków prawnych, bo nie został zaopatrzony klauzulą ostateczności. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargi. Uznał, iż zakażona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2006r. i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005r., naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Po pierwsze należy podkreślić, iż wymienione wyżej decyzje zostały wydane – w rezultacie ponownego rozpoznania sprawy – po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2004r. (sygn. akt IV SA 3344/03), którym uchylono decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2003r. i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] października 1975r. o przejęciu na własność Państwa za spłaty pieniężne działki nr [...], o powierzchni 1.0777 ha, położonej w S. W powołanym wyroku Sąd uznał, iż wymienione decyzje wydano z naruszeniem prawa, albowiem organy nie dokonały wszechstronnego rozważenia materiału w kwestii skuteczności wniosku skarżącego w świetle art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłatę pieniężną (Dz.U. nr 21, poz. 118) i czy nie nastąpiło naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organy obu instancji dokonując ustaleń, że skarżący był właścicielem działki [...] w dacie wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, powołały się na nieostateczny akt nadania ziemi z dnia [...] października 1975r., albowiem jego doręczenie nastąpiło [...] października 1975r. (i przysługiwało od niego prawo odwołania). Po drugie kwestionowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, mającego na celu kontrolę prawidłowości decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] października 1975r., wydanej w postępowaniu zwykłym i korzystającej z przymiotu ostateczności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. Zatem nie ma proceduralnej możliwości poszerzania materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi tu w grę poczynienie uzupełniających ustaleń faktycznych. W tym postępowaniu organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Nie może rozpatrywać więc sprawy co do jej istoty, w jej całokształcie w zakresie różnych wątków z nią związanych (wyrok WSA z 19.10.2004r., sygn. akt IV SA 1415/03, publ. Lex nr 160805). Przy tym należy pamiętać, iż oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego i obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, którą rozważano w stanie faktycznym sprawy była przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czyli wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Dlatego też, w tezie wyroku NSA z 12.12.1988r. (II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". W przedstawionej sytuacji organy rozpoznające sprawę obowiązane były mieć na względzie dwie podniesione okoliczności, mianowicie iż - stosownie do art. 153 P.p.s.a. – są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w powołanym orzeczeniu Sądu Administracyjnego i że sprawę prowadzą w trybie nieważnościowym. W ocenie Sądu stanowiska organów wyrażone w zaskarżonych decyzjach są przedwczesne, w sensie rozstrzygnięcia sprawy bez podjęcia przez nie kroków prowadzących do dokładnego i wszechstronnego jej wyjaśnienia. Organy administracji publicznej - stosownie do zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego zasad ogólnych unormowanych w art. 6, art. 7 i art. 8 - zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, tak aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Skarżący zarzucił organowi celowe nieuwzględnienie przedkładanych przez niego w toku postępowania administracyjnego dokumentów i tych które – w jego ocenie – dowodzą, iż nie był właścicielem spornej działki w chwili przejmowania jej na własność Państwa za spłaty pieniężne. Jego zdaniem prawowitym właścicielem działki nr [...], bo uwidocznionym zarówno w ewidencji gruntów jak i hipotece, był jego ojciec – H. W. Tym samym nie było potrzeby regulowania jej własności poprzez akt własności ziemi z dnia [...] października 1975r., który jednocześnie nie mógł spowodować żadnych skutków, albowiem nie został zaopatrzony w klauzulę ostateczności. Organy odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. oparły się na wniosku L. W. z dnia [...] września 1975r. kierowanego do Urzędu Gminy w S., protokole ustalenia potrzeb i uprawnień uwłaszczeniowych z dnia [...] października 1975r., akcie własności ziemi z dnia [...] października 1975r. oraz postanowieniu Prokuratora Rejonowego dla R. z dnia [...] marca 2004r., sygn. [...]. Nie odniosły się zaś m. in. do takich dokumentami jak: pismo z Urzędu Gminy w S. z dnia [...] września 1975r. adresowane do ojca skarżącego H. W., zaświadczenie z Sądu Rejonowego w R., Wydziału Ksiąg Wieczystych - znak [...], zaświadczenie Starostwa Powiatowego w R. z dnia [...] lipca 2003r., znak [...], odpis z rejestru gruntów na H. W. (L.ks.zam. dla uwłaszczeń, nr osoby władającej [...]), poświadczenie Państwowego Biura Notarialnego L.ks.zam. [...]. Powyższe świadczy, iż dokonały wybiórczej analizy znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego. Powołały się tylko na te z dokumentów, które przemawiały za trafnością stawianych przez nie twierdzeń. Tymczasem dla niebudzącego wątpliwości, a zarazem należytej oceny badanego orzeczenia z dnia [...] października 1975r., koniecznym było odniesienie się do wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, to jest tych, które przemawiały za tezą organów, jak również tych, na podstawie których skarżący dowodził, iż nie był właścicielem spornej działki w chwili jej przejęcia. Organ administracji, który wskazuje na ustalenia dokonane tylko w oparciu o określone dowody, a jednocześnie dysponując innymi dokumentami, przemilcza ich istnienie, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 77, art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. Nadto jeżeli organ w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń podnoszonych przez stronę i uważanych przez nią za istotne dla załatwienia sprawy, uchybia z kolei obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 K.p.a. Zaniechanie przez organ uzasadnienia swej decyzji w sposób przekonywujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów strony, czyli zgodny z zasadami wyrażonymi w przepisach prawa wyżej przytoczonych, skutkuje – w myśl utrwalonego orzecznictwa sądowego - wadliwością decyzji z sankcją wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez uchylenie. Podsumowując Sąd – w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę – doszedł do przekonania, iż przy tak przeprowadzonym postępowaniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie dowiódł legalności przejęcia spornej nieruchomości na rzecz Państwa, tym samym nie odparł skutecznie zarzutu wydania orzeczenia o jej przejęciu z rażącym naruszeniem prawa. W postępowaniu administracyjnym nie podjęto wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a. Nie rozpatrzono całego materiału dowodowego stosownie do treści art. 77 § 1 K.p.a. i nie oceniono go zgodnie z zasadami postępowania dowodowego. W konsekwencji zaś i stosownie do zasady przekonania unormowanej w art. 11 K.p.a. nie dokonano uzasadnienia faktycznego i prawnego zajętego stanowiska zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy winny mieć na względzie ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku. Mając na uwadze treść art. 28 ust. 1 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. nr 21, poz. 118), stanowiącego podstawę materialnoprawną decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym, organy winny rozważyć, czy w chwili przejmowania działki [...] zostały spełnione przesłanki w nim określone do wydania orzeczenia o przejęciu na własność Państwa. Przy czym należy pamiętać, iż w postępowaniu tym nie poszerza się materiału dowodowego sprawy, niemniej jednak nie zwalnia to organu od obowiązku ustosunkowania się do zebranego w jego całokształcie, zatem i do dowodów pochodzących z teraźniejszości, na które też powołuje się skarżący. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia naruszenia wyżej powołanych przepisów prawa procesowego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy –na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji.