IV SA/Wa 394/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Jarosław Trelka (spr.),, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Jan Drelewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2007 r. sprawy ze skargi O. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) listopada 2006 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2006 r., 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 394/07 UZASADNIENIE J. S., na podstawie art. 46 ust. 1 i 46a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), zwanej też dalej "ustawą", wnioskiem z dnia 8 listopada 2005 r. zwrócił się do Wójta Gminy S. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie lotniska z utwardzonym pasem startowym wraz z infrastrukturą w Gminie S., w okolicach wsi S. i S. W dniu 23 marca 2006 r. Wójt Gminy wystąpił do Wojewody (...), na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 3 ppkt "a" oraz ust. 3 przywołanej ustawy, o uzgodnienie projektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację powyższego przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia (...) maja 2006 r. Wojewoda (...), na podstawie art. 106 Kpa oraz 48 ust. 2 pkt 1 i art. 378 ust. 2 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, uzgodnił projekt powyższej decyzji. Postanowieniem z dnia (...) maja 2006 r. Wójt Gminy S. dopuścił O. do udziału, na prawach strony, do postępowania w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W dniu (...) czerwca 2006 r. Wójt Gminy S. wydał w sprawie decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. Pismem z dnia 12 lipca 2006 r. O. wniosło do Wojewody (...) o wznowienie postępowania uzgodnieniowego zakończonego postanowieniem tego organu z (...) maja 2006 r. wskazując, że T. nie brało udziału w postępowaniu uzgodnieniowym. O postanowieniu uzgodnieniowym dowiedziało się dopiero z treści doręczonej w dniu (...) lipca 2006 r. decyzji Wójta o środowiskowych uwarunkowaniach zgody (decyzja z (...) czerwca 2006). Postanowieniem z dnia (...) lipca 2006 r. Wojewoda wznowił postępowanie uzgodnieniowe. Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2006 r. Wojewoda (...) utrzymał w mocy swoje postanowienie z (...) maja 2006 r. uzgadniające decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach oraz odmówił wstrzymania jego wykonania. Organ uznał, że ponowne postanowienie miałoby taką samą treść, jak postanowienie z (...) maja 2006 r. W zażaleniu na postanowienie z dnia (...) sierpnia 2006 r. O. wskazało, że nie zawiera ono pełnej podstawy prawnej, że przed ponownym przeprowadzeniem postępowania uzgodnieniowego konieczne jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego poprzez rozpoznanie odwołania od decyzji Wojewody nakazującej przywrócenie do stanu poprzedniego dna rowów melioracyjnych na projektowanym lotnisku. Ponadto O. wskazało, że uzgadnia się projekt decyzji, a decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach już została wydana. Niezasadnie też, w ocenie skarżącego, odmówiono w postanowieniu z (...) sierpnia 2006 r. wykonania postanowienia z (...) maja 2006 r., a postępowanie wznowieniowe nie odbyło się z udziałem wszystkich stron. Postanowieniem z dnia (...) listopada 2006 r. Minister Środowiska uchylił postanowienie z dnia (...) sierpnia 2006 r. i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa umorzył postępowanie I instancji. Organ odwoławczy zauważył, że O. zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu na mocy postanowienia Wójta z (...) maja 2006 r., a więc w tym samym dniu, w którym Wojewoda zakończył postępowania w przedmiocie uzgodnienia. Zgodnie z art. 33 ustawy organizacje ekologiczne, które, uzasadniając to miejscem swojego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa i złożyły uwagi lub wnioski w ramach tego postępowania, uczestniczą w tym postępowaniu na prawach strony; przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Wnioski należy zgłosić w terminie 21 dni od dnia podania do publicznej wiadomości informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody (art. 32). Jak natomiast wynika z decyzji Wójta z dnia (...) czerwca 2006 r. O. takich wniosków i uwag nie zgłosiło w wymaganym terminie, zatem nie nabyło praw strony. W postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się natomiast art. 31 Kpa (art. 46a ust. 6 Prawa ochrony środowiska). Nie było więc podstaw, w ocenie Ministra, do wznowienia postępowania uzgodnieniowego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia (...) listopada 2006 r. O. oceniło, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 33 ust. 1 ustawy. Minister nie mógł bowiem ingerować w kwestię dopuszczenia T. do udziału w postępowaniu, gdyż jest to domena Wójta i właściwego samorządowego kolegium odwoławczego. W dniu wydania postanowienia uzgodnieniowego, tj. (...) maja 2006 r., istniało w obrocie prawnym postanowienie Wójta o dopuszczeniu O. do udziału w postępowaniu, wydane tego samego dnia. Ponadto skarżący podkreślił, że nie uchybił terminowi zgłoszenia wniosków i uwag w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż Wójt - jak wynika nawet z decyzji z (...) czerwca 2006 r -dwukrotnie obwieszczał raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. T. zgłosiło swoje uwagi już w piśmie informującym o zamiarze uczestnictwa w postępowaniu, tj. w piśmie, które wpłynęło do Wójta już w dniu 13 kwietnia 2006 r. O. nie uchybił terminowi zaczynającemu bieg od wyłożenia drugiego, uzupełnionego raportu. Ponadto termin 21 dni jest tylko instrukcyjny i z jego przekroczeniem nie można wiązać tak daleko idących skutków, jak uczynił to Minister. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania takiego postanowienia. Skarga analizowana według powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, choć częściowo z powodów odmiennych, niż podane w jej treści. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy uprawniony jest do uchylenia zaskarżonej decyzji (w niniejszej sprawie - postanowienia) i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Takie właśnie rozstrzygnięcie procesowe zastosował Minister Środowiska w postanowieniu z dnia (...) listopada 2006 r. Należy jednak pamiętać, że jedyną przesłanką umorzenia postępowania jest jego bezprzedmiotowość, tzn. brak któregokolwiek elementu stosunku administracyjno - prawnego (art. 105 Kpa), np. brak strony, wycofanie wniosku, utrata administracyjnego charakteru sprawy wskutek zmian przepisów prawa materialnego. Należy ocenić, że w niniejszej sprawie taka bezprzedmiotowość nie wystąpiła - strona skarżąca konsekwentnie utrzymywała, że w postępowaniu uzgodnieniowym przysługiwał jej status strony, choć nie będąc powiadomiona na czas o tym postępowaniu nie wzięła w nim udziału. Stąd właśnie wywiodła swoje uprawnienie do żądania wznowienia postępowania uzgodnieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Abstrahując od merytorycznej zasadności poglądu, że nabyła ona status strony wskutek zgłoszenia uwag w zasadniczym postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody, jeśli organ odwoławczy ocenił, że O. takiego statusu nie ma, to właściwym rozstrzygnięciem procesowym powinna być odmowa wznowienia postępowania uzgodnieniowego (art. 149 § 3 Kpa) wynikająca z przyczyn podmiotowych (brak uprawnienia żądania wznowienia). Niedopuszczalne było jednak uznanie przez organ odwoławczy, że sprawa wznowienia postępowania uzgodnieniowego stała się bezprzedmiotowa. Żądanie wznowienia było konsekwentnie podtrzymywane. Istniała strona, jej żądanie i organ, do którego zostało ono skierowane, w kompetencji którego leżało wznowienie (odmowa wznowienia) postępowania. Istniały więc wszystkie elementy stosunku administracyjno - prawnego. Umarzając postępowanie organ odwoławczy dopuścił się więc takiego naruszenia przepisów procedury administracyjnej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie także organ I instancji (Wojewoda (...)) popełnił szereg błędów natury procesowej. Po pierwsze przypomnieć należy, że stronami postępowania uzgodnieniowego, jako prowadzonego na podstawie art. 106 Kpa, są wszystkie strony postępowania głównego. Zatem także wznowienie tego postępowania powinno objąć wszystkie strony postępowania głównego. Tymczasem organ I instancji powiadomił o wszczęciu postępowania wznowieniowego jedynie wybrane strony (tak wynika z postanowienia z dnia (...) lipca 2006 r, tj. z jego rozdzielnika), co spowodowało, że pozostałe strony na etapie postępowania I instancji w ogóle nie wzięły w nim udziału. Ponadto podkreślić należy konieczność precyzyjnego zastosowania właściwego rozstrzygnięcia procesowego w razie uznania, że po wznowieniu postępowania może zapaść, z jakichś względów, jedynie decyzja tożsama względem decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu. Otóż art. 146 § 2 Kpa zobowiązuje organ - w razie oceny, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja (postanowienie) odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej - do odmowy jej uchylenia i zastosowania rozstrzygnięcia określonego w art. 151 § 2 Kpa. Tymczasem organ I instancji w niniejszej sprawie zastosował nieznaną w rozdziale 12 Kpa instytucję "utrzymania w mocy" postanowienia z (...) maja 2006 r. Niezależnie od powyższych uchybień procesowych Sąd wskazuje, że zgłaszając swoje uwagi w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia O. uzyskało w nim status uczestnika na prawach strony z mocy prawa. Kwestią wtórną jest okoliczność, czy skarżące stowarzyszenie dochowało terminu, o jakim mowa w art. 33 Prawa ochrony środowiska - termin 21 dni ma istotnie jedynie instrukcyjny charakter (vide także wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2004 r., IV SA/Wa 304/04, LEX 164531). Zatem O.nabyło status uczestnika na prawach strony w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody, a wydawanie w tej kwestii jakiegokolwiek rozstrzygnięcia (pozytywnego bądź negatywnego) jest zbędne i bezprzedmiotowe. W tym kontekście jako zbyteczne ocenić należy wydane w sprawie postanowienie Wójta Gminy S. z dnia (...) maja 2006 r. Bezprzedmiotowy jest też zarzut strony skarżącej, że Minister Środowiska odmawiając stowarzyszeniu przymiotu strony (uczestnika na prawach strony) wkroczył w wyłączną kompetencję Wójta. W dalszym postępowaniu organy prawidłowo zastosują art. 33 Prawa ochrony środowiska, co skutkować powinno wnioskiem o uprawnieniu skarżącego do uczestniczenia w postępowaniu uzgodnieniowym, a w konsekwencji - koniecznością jego wznowienia. W wyniku wznowienia zapaść może jedynie określone w przepisach Kpa rozstrzygnięcie procesowe (art. 151 § 1 bądź § 2 Kpa). W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, korzystając z uprawnień, jakie przyznaje art. 134 tej ustawy, Sąd orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku. Odnośnie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia podstawą wyroku był art. 152, a odnośnie kosztów - art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.