IV SA/Wa 397/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.),, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant Anna Mruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2006r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w wyniku rozpoznania wniosku Stowarzyszenia " [...]" o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. w której na podstawie art. 157 § 4 kpa w związku z art. 28 kpa odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dwóch ostatecznych decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2003 r. ustalających warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na kompleksowej budowie I i II etapu przedłużenia ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] w kierunku północnym ulicy [...] do ulicy [...] ( I etap ) i na odcinku od ulicy [...] w kierunku ulicy [...] do rejonu ulicy [...] ( II etap ) na terenie Dzielnicy B. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy wskazaną wyżej decyzję. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji podniósł, iż Stowarzyszenie " [...] ‘ występując z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazało, że wniosek ten był skargą obywatelską na podstawie art. 235 kpa a podstawę skargi stanowi art. 11 ustawy Prawo Ochrony Środowiska. Stowarzyszenie powołało się także na art.. 31 kpa. W ocenie organu odwoławczego organizacje społeczne mogą uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby o ile spełnią przesłanki zawarte w art. 31 § 1 pkt 2 kpa a więc wystąpią z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu. O dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w charakterze strony orzeka właściwy organ w drodze postanowienia. Tak więc, z wyjątkiem spraw z zakresu ochrony środowiska, o możliwości udziału takiej organizacji na prawach strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym decydują przesłanki procesowe. Aby skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby organizacja społeczna musi wykazać w czyim imieniu działa a żądanie winno być uzasadnione celami statutowymi i interesem społecznym. Powołanie się stowarzyszenia na działanie w interesie publicznym nie rodzi uprawnień wynikających z art. 28 kpa. Wniosek Stowarzyszenia został rozpoznany w granicach wynikających z treści art. 235 kpa i w tym zakresie zostało wydane rozstrzygnięcie orzekające o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 kpa. Możliwość działania przez Kolegium w trybie nadzoru oznacza, iż inicjatywa wszczęcia postępowania należy do organu nadzorczego i nie może być rozumiana w kategoriach bezwzględnego obowiązku podjęcia działania wobec każdego rozstrzygnięcia organu I instancji. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze Stowarzyszenie " [...], zwane dalej skarżącym wniosło o unieważnienie przedmiotowej decyzji i wydanie sprawiedliwego wyroku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz.1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy , wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz.1270 ) dalej zwanej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wyjaśnić, iż decyzje Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2003 r. są decyzjami ostatecznymi. Stosownie do art. 16 § 1 kpa statuującego zasadę trwałości decyzji ostatecznych- wzruszenie takich decyzji może nastąpić tylko w trybach szczególnych przewidzianych w kpa i w przypadkach przewidzianych w przepisach odrębnych. Zasada trwałości decyzji administracyjnych zawarta w art. 16 § 1 kpa jest związana z ochroną porządku prawnego oraz z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych i stanowi element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Przesłanki zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności takich decyzji nie mogą być poddane wykładni rozszerzającej a wręcz przeciwnie- muszą być interpretowane dosłownie a nawet ścieśniająco. Tak więc zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez kpa trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji. Zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawowe znaczenie dla wykładni tego przepisu ma pojęcie interesu prawnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną tegoż podmiotu ( wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97-LEX nr 43262 ) Tak więc warunkiem dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym jest stwierdzenie, iż ma on interes prawny w sprawie. Innymi słowy pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku ( zob. kom Kodeks postępowania administracyjnego Piotr Przybysz Lexis Nexis str. 100 ). Organizacja społeczna może być stroną postępowania o ile posiada przymioty wskazane w omówionym wyżej przepisie, lub może uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony w myśl art. 31 § 3 kpa po zrealizowaniu uprawnień wynikających z art. 31 § 1 kpa, W myśl art. 31 § 1 kpa organizacji społecznej przysługują dwa uprawnienia które mogą być realizowane odrębnie tj. prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz prawo żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny przy czym obie te przesłanki musza być spełnione równocześnie. Określenie " cel statutowy " oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie lub innym akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie, rozumiane w sensie prawnym a nie tylko faktycznym, przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż skarżący nie uczestniczył na prawach strony w postępowaniu zakończonym decyzjami Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2003 r. ustalającymi warunki zabudowy. Skarżący nie wystąpił z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu w oparciu o art. 31 § 1 kpt 2 kpa. Do celów Stowarzyszenia wymienionych w § 6 statutu należy: -propagowanie idei proekologicznych, wegetariańskich, wolnościowych, pacyfistycznych i praw człowieka, -wpływanie na poprawę stanu środowiska naturalnego i zdrowia ludzi, -informowanie społeczeństwa o stanie i zagrożeniach środowiska naturalnego, -propagowanie proekologicznych zachowań, rozwiązań i technologii, -przeciwdziałanie zachowaniom, procesom i inwestycjom mogącym pogorszyć stan środowiska, -inspirowanie i wspieranie aktywności obywatelskiej w dziedzinie ochrony środowiska -ochrona obiektów i zespołów cennych ze względów przyrodniczych, kulturowych bądź historycznych, -ochrona praw konsumentów, -pomoc niezmotoryzowanym ofiarom wypadków drogowych. Zgodnie z § 7 kpt 4 Stowarzyszenie będzie realizować swoje cele przez występowanie na prawach strony reprezentującej interes społeczny oraz interes prawny uzasadniony celami statutowymi w postępowaniach administracyjnych, procedurach związanych z planami zagospodarowania przestrzennego oraz w procesach sądowych związanych z naruszeniem zasad ochrony środowiska i dóbr kultury, w procesach inwestycyjnych oraz procedurach planistycznych. Tak więc, analizując cele statutu Sąd stanął na stanowisku, iż skarżący nie wykazał we wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji Prezydenta W., iż wniosek ten jest uzasadniony celami statutowymi jak również nie wykazał naruszenia prawa na niekorzyść interesu społecznego. Wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu należy do wyłącznej kompetencji organu co oznacza, iż decyzję o podjęciu działań kontrolnych w trybie nadzoru może podjąć wyłącznie organ nadzorczy. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa a Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mimo nie do końca przekonującej argumentacji, zasadnie odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. Odnosząc się do okoliczności podniesionych w skardze należy zauważyć, iż wobec odmowy wszczęcia postępowania, organ nie mógł ustosunkować się do zarzutów dotyczących wadliwości decyzji ustalających warunki zabudowy i z tego też względu zarzuty powyższe nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu sądowym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.