IV SA/Wa 398/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie asesor WSA Jarosław Trelka, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Jan Drelewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2007 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z § 5 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości / Dz. U. Nr 243, poz. 2432 / utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] września 2006r. stwierdzającą, iż nieruchomość uregulowana w księdze wieczystej KW nr [...] oznaczona jako działki ewidencyjne [...], [...] położona w obrębie [...] miasto P., została oznaczona numerami porządkowymi: * [...] dla budynku posadowionego na działce ewidencyjnej [...], * [...] dla budynku posadowionego na działce ewidencyjnej [...] przy ulicy [...] w mieście P. Organ wskazał, że działki oznaczone w ewidencji gruntów nr [...] i [...] powstały z podziału działki nr ewidencyjny [...]. Podział dokonany był w celu zniesienia współwłasności nieruchomości, które to zniesienie współwłasności do dnia dzisiejszego nie nastąpiło. Na obu działkach znajdują się odrębne budynki, położone w jednej linii zabudowy, frontem do ulicy [...]. Na każdą z działek prowadzi odrębna brama wjazdowa, jednak działki nie są rozdzielone żadnym trwałym ogrodzeniem. Organ powołał się na § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości, zgodnie z którym w przypadku podziału nieruchomości na dwie albo więcej nieruchomości przylegających do ulicy, można wprowadzić do istniejącej już numeracji dodatkowe oznaczenie dla poszczególnych nowo utworzonych nieruchomości, poprzez dodanie do istniejących numerów małych liter alfabetu łacińskiego, z wyłączeniem liter właściwych wyłącznie językowi polskiemu. Nadanie numeru porządkowego budynku jest sprawą administracyjną i należy do obowiązków gminy. Wykonywanie w tym przedmiocie przez organ administracji obowiązków nałożonych przez ustawodawcę nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości. W ocenie organu, skoro na przedmiotowej nieruchomości znajdują się dwa zamieszkałe przez ludzi budynki, to w świetle powołanego wyżej przepisu, budynki te powinny mieć dwa numery porządkowe. Nadanie numeru [...] dla budynku położonego na działce [...] jest uzasadnione tym, że działka ta powstała w wyniku podziału działki [...]. Logicznym zaś jest pozostawienie numeru [...] dla działki [...], gdyż w numeracji porządkowej jest pierwsza. Nadanie numeru porządkowego nieruchomości nie ingeruje w żaden sposób, ani nie ogranicza prawa własności nieruchomości. Nadawanie numerów nieruchomości jest dokonywane jedynie dla celów porządkowych. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2006r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. S. Skarżący decyzji tej zarzucił naruszenie art. 7 kpa, § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości, art. 64 pkt 2 i 3 oraz art. 31 pkt 3 Konstytucji RP. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153,poz. 1269 /sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, iż zgodnie z art. 47a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne / t.j. Dz. U. 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm. / do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych nieruchomości zabudowanych oraz nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także prowadzenie i aktualizowanie ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości. Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne w art. 47b ust. 2 przewiduje, że minister właściwy do spraw administracji publicznej określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania numerów porządkowych oraz oznaczania nimi nieruchomości, uwzględniając w szczególności, że oznaczenie nieruchomości numerem porządkowym następuje z urzędu lub na wniosek właściciela nieruchomości. Na podstawie tej delegacji ustawowej Minister Infrastruktury w dniu 28 października 2004r. wydał rozporządzenie w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości / Dz. U. Nr 243, poz. 2432 /. Rozporządzenie to określa sposób ustalania numerów porządkowych oraz oznaczania nimi nieruchomości (§1). Jednocześnie ani ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004r. nie definiują pojęcia "nieruchomości". W tej sytuacji należy sięgnąć do pojęcia nieruchomości, jakim posługuje się kodeks cywilny. Zgodnie z art. 46 § 1 kc nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z przytoczonego przepisu wynika, że część powierzchni ziemskiej stanowi nieruchomość gruntową, jeżeli została wyodrębniona fizycznie i prawnie w taki sposób, że może być traktowana w obrocie prawnym jako samodzielny przedmiot. Nieruchomość gruntowa powstaje jako odrębny przedmiot własności z chwilą wyodrębnienia części powierzchni ziemskiej za pomocą określonych granic przestrzennych (wyodrębnienie fizyczne). Natomiast z wyodrębnieniem prawnym mamy do czynienia wówczas, gdy wyodrębniona fizycznie część powierzchni ziemskiej w granicach oznaczonych na mapie ewidencji gruntów może być objęta księgą wieczystą. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece / t.j. Dz. U. Z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm. / księgę wieczystą prowadzi się, bowiem w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości, który polega na stwierdzeniu wpisem w dziale drugim księgi, kto jest właścicielem nieruchomości oznaczonej w dziale pierwszym księgi wieczystej. Założenie księgi wieczystej oznacza, że jest tyle nieruchomości, ile jest ksiąg wieczystych, ponieważ w myśl art. 24 ustawy o księgach wieczystych i hipotece dla każdej nieruchomości prowadzi się oddzielną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z nieruchomością położoną w P. przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], stanowiąca współwłasność J. B. w [...] częściach i R. S. w [...] częściach, składająca się z dwóch działek nr [...] i nr [...]. Działka jest podstawową jednostką geodezyjną w rozumieniu przepisów o ewidencji gruntów i budynków. Może być ona samodzielną nieruchomością albo stanowić część nieruchomości składającej się z kilku działek. Wobec faktu, iż działki nr [...] i nr [...] stanowiące współwłasność J. B. i R. S. sąsiadują ze sobą i są objęte jedną księgą wieczystą przesądza o tym, że stanowią one jedną nieruchomość gruntową. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 lutego 2003r. IICKN 1306/00 Lex nr 83961 stanął na stanowisku, iż odmienny pogląd godziłby w podstawową funkcję ksiąg wieczystych, jaką jest ustalenie stanu prawnego wpisanej do księgi wieczystej nieruchomości jako odrębnego przedmiotu własności i samoistnego przedmiotu obrotu prawnego. Byłby on także niezgodny z ustawową zasadą, że dla każdej nieruchomości prowadzi się oddzielną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości ustanawia w § 3 zasadę, że każda nieruchomość powinna mieć jeden numer porządkowy. Tym samym numerem porządkowym oznacza się również budynki położone na nieruchomości, nawet jeżeli stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Zgodnie z tą zasadą nieruchomość składająca się z dwóch działek nr [...] i nr [...] położona w P. przy ul. [...] oznaczona jest numerem porządkowym [...], jak również znajdujące się na niej dwa budynki oznaczone są tym samym numerem porządkowym [...]. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości przewiduje odstępstwa od tej zasady, które zostały określone w jego § 4 i § 5. Organy uznały, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie będzie miało odstępstwo od zasady przewidziane w § 5 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku podziału nieruchomości na dwie albo więcej nieruchomości przylegających do ulicy, można wprowadzić do istniejącej już numeracji dodatkowe oznaczenie dla poszczególnych nowo utworzonych nieruchomości, poprzez dodanie do istniejących numerów małych liter alfabetu łacińskiego, z wyłączeniem liter właściwych wyłącznie językowi polskiemu. W ocenie Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, gdyż § 5 ust. 3 cytowanego rozporządzenia, jak wynika z jego treści, ma zastosowanie w sytuacji podziału nieruchomości na dwie albo więcej nieruchomości przylegających do ulicy. Natomiast w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Nieruchomość przy ul. [...] w P. jest jedną nieruchomością, chociaż składającą się z dwóch działek, co jednak nie świadczy o podziale tej nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się decyzja Burmistrza Gminy P. z dnia [...] lipca 1998r. Nr [...] wydana na podstawie art. 96 ust. 1 w związku z art. 97 ust. 2 i art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami / t.j. Dz. U. Nr 115, poz. 741 / zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] i nr [...] uregulowanej w KW Nr [...] na następujące działki o numerach: [...] o pow. 657 m2 z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; [...] o pow. 666 m2 z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; [...] o pow. 111 m2 znajdującą się pod istniejącą ulicą [...]. Jak wynika z tej decyzji przedmiotowy podział ma na celu zniesienie współwłasności nieruchomości zabudowanej dwoma budynkami mieszkalnymi i został przedstawiony na mapie z projektowanym podziałem zaewidencjonowanej w Składnicy Map i Dokumentów Geodezyjnych w P. za numerem [...]. Jednakże mimo projektu podziału nieruchomości przy ul. [...] w P., do chwili obecnej do zniesienia współwłasności tej nieruchomości zgodnie z projektowanym podziałem nie doszło. Tak, więc w dalszym ciągu mamy do czynienia z jedną nieruchomością wydzieloną fizycznie i prawnie w rozumieniu prawnorzeczowym (art. 46 § 1 kc) oraz w znaczeniu wieczystoksięgowym (art. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania powołany w zaskarżonej decyzji jako podstawa merytorycznego rozstrzygnięcia § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości. Należy również zauważyć, że z treści decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy wynika, że numery porządkowe [...] i [...] zostały nadane budynkom posadowionym odpowiednio na działkach ewidencyjnych [...] i [...]. Takie rozstrzygnięcie nie znajduje uzasadnienia w treści § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004r., który dotyczy wprowadzania do istniejącej już numeracji dodatkowego oznaczenia dla nowo utworzonych nieruchomości. Przepis tego paragrafu miałby zastosowanie gdyby doszło do zniesienia współwłasności nieruchomości przy ul. [...] w P. na dwie nieruchomości na przykład zgodnie z projektowanym podziałem zatwierdzonym decyzją Burmistrza Gminy P. z dnia [...] lipca 1998r. i odłączeniem jednej z nich z księgi wieczystej KW Nr [...] i wpisaniem do nowej księgi wieczystej. Wtedy nieruchomość składająca się z działki nr [...] mogłaby otrzymać numer porządkowy [...] natomiast nieruchomość składająca się z działki nr [...] mogłaby otrzymać numer porządkowy [...]. Budynki położone na tych nieruchomościach oznaczone byłyby automatycznie tymi samymi numerami porządkowymi co nieruchomości zgodnie z zasadą wynikającą z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości. Organ ponownie rozpatrując sprawę winien poddać analizie treść wniosku J. B. Z treści tego wniosku wynika, że wnioskodawczyni wnosi o nadanie numeru porządkowego dla działki ewidencyjnej [...] położonej w P. przy ul. [...]. Należy się zastanowić, czy dla działki ewidencyjnej, która nie stanowi odrębnej nieruchomości istnieje podstawa prawna do nadania odrębnego numeru porządkowego. Organ związany jest treścią wniosku i nie może rozpoznać sprawy w innym zakresie aniżeli wynika to z samego wniosku. Sąd zauważa również brak podstawy prawnej dla formy, w jakiej został rozstrzygnięty wniosek J. B. tj. formy decyzji administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji jest dopuszczalne wówczas, gdy wynika to z przepisu prawa. Inaczej mówiąc, musi obowiązywać przepis prawa uzasadniający załatwienie sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej (art. 104 kpa). Administracja publiczna może działać w indywidualnych sprawach nie tylko przez wydawanie decyzji, ale również poprzez podejmowanie czynności materialno- technicznych. Kompetencja organu administracji publicznej do wydawania decyzji powinna znajdować podstawę w prawie materialnym. Zgodnie z wnioskiem J. B. przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było nadanie numeru porządkowego dla działki ewidencyjnej [...] położonej w P. przy ul. [...]. Zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości oznaczenie nieruchomości numerem porządkowym następuje z urzędu albo na wniosek właściciela lub osoby faktycznie władającej nieruchomością. W przypadku gdy oznaczenie nieruchomości numerem porządkowym następuje z urzędu, o fakcie oznaczenia nieruchomości numerem porządkowym zawiadamia się pisemnie właściciela (współwłaścicieli) ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości), a w przypadku braku takiego właściciela - inną osobę lub osoby ujawnione w tej ewidencji. Natomiast, jeżeli oznaczenie nieruchomości numerem porządkowym następuje na wniosek właściciela lub osoby faktycznie władającej nieruchomością, o fakcie oznaczenia nieruchomości numerem porządkowym zawiadamia się pisemnie wnioskodawcę. Powyższe unormowanie prawne nie przewiduje formy decyzji do załatwienia wniosku o nadanie numeru porządkowego nieruchomości. Przewiduje formę faktycznej czynności administracyjnej, czyli czynności technicznej, oraz obowiązek zawiadomienia na piśmie strony ojej dokonaniu. Wszczęcie postępowania o nadanie numeru porządkowego nieruchomości w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości nie może kończyć się wydaniem decyzji administracyjnej / patrz wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2002r. SA/Bk 1074/01 ONSA 2003/2/65 /. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.