IV SA/Wa 401/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2006 r. sprawy ze skargi S. D. - Centrum Zagospodarowywania Odpadów i Zasobów Materiałowych [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2005 nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów skargę oddala Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 30 ust. 1 i 2 oraz ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania S. D. [...] Centrum Zagospodarowania Odpadów i Zasobów Materiałowych w P. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2005 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, iż organ I instancji cofając zezwolenie Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2002 r. na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów wskazał, że przeprowadzone kontrole wykazały naruszenie pkt I ppkt 3 i pkt II tegoż zezwolenia. Organ I instancji wezwał właściciela do niezwłocznego zaniechania naruszeń w terminie do 30 czerwca 2003 r. Kolejne kontrole wykazały, iż właściciel nie zastosował się do wezwania. W konsekwencji organ cofnął zezwolenie. Od powyższej decyzji odwołanie złożył S. D. Skarżący zarzuca, iż teza o lokalizowaniu pryzm kompostowych na terenie do tego nie przeznaczonym tj. niezgodnie z posiadanym zezwoleniem nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym, bowiem zezwolenie nie wskazuje miejsca, w którym mają być usytuowane pryzmy. Dalej podnosi, iż przedmiotem postępowania jest ocena zgodności prowadzonej działalności z decyzją, a nie projektem technologicznym, przedłożonym do wniosku o wydanie zezwolenia. Skarżący podnosi, iż organ I instancji w sposób niedopuszczalny zakreślił tezę dowodową dla biegłego, a uzupełnienie opinii w zakresie przez niego wskazanym jest istotne skoro zarzucono mu, że nie wszystkie pryzmy były okrywane geowłókniną. Skarżący podkreślił, iż w decyzji nie ma mowy o prowadzeniu produkcji kompostu jedynie na wybetonowanej powierzchni. Przeprowadzone kontrole nie potwierdziły zanieczyszczeń gleby. Ponadto nie wykazały żadnych odcieków. Kolegium podniosło, iż postępowanie uregulowane w art. 30 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich to wykazanie przez organ naruszeń przepisów ustawy lub zezwolenia i wezwanie do niezwłocznego zaniechania naruszeń. Dopiero, gdy posiadacz nie zastosuje się do takiego wezwania następuje drugi etap – cofnięcie zezwolenia. Organ I instancji wezwał skarżącego do zaniechania naruszeń w dniu 22 kwietnia 2003 r. tj.: • usunięcia wszelkich posadowionych bezpośrednio na gruncie pryzm kompostowych, • zabezpieczenia z zewnątrz geowłókniną półprzepuszczalną w boksach betonowych i zakreślił termin do 30 czerwca 2003 r. Kontrola z dnia [...] lipca 2003 r. stwierdziła, że nie zostały usunięte pryzmy posadowione na gruncie oraz stwierdzono brak geowłókniny. Skarżący zatem nie zastosował się w wyznaczonym terminie do wezwania organu. Odbyły się następne kontrole, a ich wyniki znajdują się w zarządzeniach pokontrolnych. Została wydana decyzja o cofnięciu zezwolenia, jednakże została uchylona przez organ II instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przeprowadził kontrolę w dniu 21 czerwca 2005 r., która stwierdziła, iż część pryzm nie zostało okryte geowłókniną. Został powołany także dowód z opinii biegłego A. S. Wniosek o uzupełnienie tej opinii w zakresie żądanym przez skarżącego organ uznał za chybiony, gdyż w zezwoleniu wyraźnie stwierdzono, iż "pryzmy dodatkowo będą przykryte geowłókniną półprzepuszczalną, aby zapobiec przenikaniu wody opadowej i wyeliminować powstawanie odcieków". Opinia w zakresie, iż nie wszystkie pryzmy wymagają okrycia geowłókniną miałaby znaczenie przy ubieganiu się o wydanie zezwolenia, a nie w postępowaniu o jego cofnięcie. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji prawidłowo zastosował art. 30 ustawy o odpadach. Dokonał wezwania do zaniechania naruszeń i po bezskutecznym wezwaniu wszczął postępowanie o cofnięcie zezwolenia. Wystąpienie chociażby jednego naruszenia zezwolenia daje podstawę do uruchomienia trybu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 i 2 ustawy. Bezsporne jest, że pryzmy w większości nie były okrywane gewłókniną, co jest niezgodne z pkt I ppkt 3 decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. stanowiącej zezwolenie. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut oceny zgodności prowadzonej działalności z projektem technologicznym. Projekt ten miał znaczenie w toku postępowania o wydanie zezwolenia. W skardze do sądu administracyjnego S. D. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Centrum Zagospodarowania Odpadów i Zasobów Materiałowych [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż decyzja Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2002 r. orzeka: 1. o prowadzeniu odzysku odpadów na działkach o wskazanych numerach ewidencyjnych, 2. odpady będą magazynowane, czyli czasowo przetrzymywane lub gromadzone przed ich transportem, odzyskiem lub unieszkodliwieniem w miejscu wyznaczonym tj. boksach betonowych i hali składowania oraz produkcji kompostu, 3. pryzmy, w których będzie produkowany kompost będą przykryte geowłókniną półprzepuszczalną, 4. wody podziemne będą chronione przed odciekami w trakcie procesu kompostowania. Skarżący wywodzi, iż kompostowanie jest procesem odzysku odpadów, po przeprowadzeniu którego uzyskany wyrób jest wykorzystywany jako nawóz. Istotną kwestią zdaniem skarżącego jest ustalenie, kiedy proces ten się kończy i finalny produkt oczekuje jako wyrób także w pryzmach do wykorzystania. Kontrole stwierdziły nieokryte pryzmy, jednakże stanowiły one już gotowy produkt po zakończonym procesie kompostowania. Opinia biegłego potwierdza fakt, iż działalność kompostowni nie stwarza istotnego zwiększenia uciążliwości obiektu dla środowiska. W ocenie skarżącego nie zostało naruszone żadne z postanowień zawartych w zezwoleniu na prowadzenie odzysku odpadów, nadto zalecenia pokontrolne dotyczące okrycia pryzm geowłókniną, w których prowadzony jest proces kompostowania, zostały wykonane. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest realizowana pod względem zgodności z prawem. Mając powyższe kryterium na uwadze Sąd uznał, iż kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. odpowiada prawu. Podstawę materialnoprawną wydania przez organy decyzji w sprawie stanowi art. 30 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.). Trafnie organy przyjęły, iż postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia jest dwuetapowe. Pierwszym etapem jest stwierdzenie przez właściwy organ, że posiadacz odpadów działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem. W niniejszej sprawie podstawą do takiego stwierdzenia były kontrole przeprowadzone w dniach [...] marca 2003 r. i [...] kwietnia 2003 r. Ustalenia powyższych kontroli wskazywały, iż działalność prowadzona w Centrum Zagospodarowania Odpadów i Zasobów Materiałowych [...] prowadzona jest niezgodnie z zezwoleniem. Wobec powyższego zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach Starosta S. jako organ właściwy do orzekania w przedmiocie odpadów (art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach) pismem z dnia 22 kwietnia 2003 r. wezwał skarżącego do niezwłocznego zaniechania naruszeń. Organ ustalił termin usunięcia zaniechań albowiem przepis posługuje się terminem "niezwłocznie", a zatem bez zbędnej zwłoki. Dokonując wykładni tego pojęcia organ uznał, iż data 30 czerwca 2003 r. wypełnia dyspozycję normy art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach. Dalsze kontrole wykazały, iż pomimo wezwania, skarżący nadal i w tym samym zakresie narusza zezwolenie. Organ zatem wydał decyzję cofającą zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów. Decyzja ta została następnie w administracyjnym toku instancji uchylona, jak również następne rozstrzygnięcia wydane przez Starostę S. W konsekwencji ostatnia decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 r. została utrzymana w mocy przez organ II instancji. Poczynionym przez organy ustaleniom oraz wykładni art. 30 ustawy o odpadach nie można czynić zarzutów. Podstawą cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów może być naruszenie przepisów ustawy lub działalność niezgodna z wydanym zezwoleniem. W niniejszej sprawie organy ustaliły, iż skarżący działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem i w wezwaniu określiły ten rodzaj uchybienia. Mianowicie działalność [...] polegająca na umiejscowieniu pryzm kompostowych bezpośrednio na gruncie i brak zabezpieczenia pryzm usytuowanych w boksach betonowych geowłókniną półprzepuszczalną naruszyła postanowienie decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. Dotyczy to wymogu składania pryzm kompostowych w miejscu do tego wyznaczonym tj. boksach betonowych oraz hali składowania i produkcji kompostu, a także wymogu okrywania pryzm kompostowych geowłókniną półprzepuszczalną. Skarżący wywodzi, iż wszystkie pryzmy, które obejmowały odpady w trakcie procesu kompostowania były przykryte geowłókniną. Natomiast pryzmy już po zakończeniu tego procesu nie były okryte, ale wymóg ten nie wynikał z zezwolenia. Ponadto z zezwolenia nie wynikał obowiązek składowania pryzm na betonie po zakończeniu procesu kompostownia. Kompost, jako gotowy produkt mógł być składowany również bezpośrednio na gruncie. W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią jest wykładnia decyzji wydanej w dniu [...] sierpnia 2002 r. Skarżący bowiem wywodzi, iż wymóg składowania na betonie oraz przykrywania pryzm geowłókniną dotyczy wyłącznie odpadów, co do których nie zakończył się proces kompostowania. W tym celu także wnosił w postępowaniu administracyjnym o ustalenie przez biegłego czy z punktu widzenia technologii produkcji kompostu z odpadów wykorzystywanych w zakładzie w S. konieczne i celowe jest okrywanie wszystkich pryzm geowłókniną w całym cyklu produkcji kompostu (pismo skarżącego z dnia [...] sierpnia 2005 r.). Organ natomiast trafnie ocenił, iż takiego rodzaju ustalenia miałyby znaczenie w ewentualnym postępowaniu o zmianę decyzji stanowiącej zezwolenie, nie zaś w postępowaniu, w którym ocenia się zgodność działalności z takim zezwoleniem. Zezwolenie owo nie rozróżnia bowiem etapów kompostowania i w zależności od cyklu produkcyjnego tego produktu nakłada obowiązek bądź zwalnia od obowiązku przykrywania geowłókniną. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2002 r. w pkt I ppkt 3 stanowi: "Proces kompostowania z użyciem osadów ściekowych będzie prowadzony w odpowiednich pryzmach, w których odpady będą składowane w równomiernie rozłożonych warstwach. Pryzmy dodatkowo będą przykryte geowłókniną półprzepuszczalną, aby zapobiec przenikaniu wody opadowej i wyeliminować powstanie odcieków". Decyzja zatem nie rozróżnia na jakim etapie procesu kompostowania pryzmy mają być okrywane. Stanowi jedynie ogólnie, że pryzmy będą przykryte geowłókniną. Zaproponowana przez skarżącego koncepcja rozróżnienia etapów kompostowania i w zależności od tego ustalenia czy istnieje wymóg okrywania odpadów, wkracza już w treść zezwolenia i stanowi jego nieuprawnioną wykładnię. Przede wszystkim jednak jak wynika z protokołów kontroli, również pryzmy, gdzie nie został zakończony proces kompostowania nie były okryte geowłókniną (vide kontrola z dnia [...] października 2004 r., dnia [...] listopada 2004 r., [...] czerwca 2005 r.). Tym samym twierdzenia skarżącego nie znajdują oparcia w bogatym materiale zgromadzonym w toku całego postępowania. Prawidłowo organy przyjęły, iż odstępowanie od wymogu okrywania pryzm geowłókniną (niezależnie od etapu kompostowania, bowiem zezwolenie nie rozróżnia etapów produkcji kompostu) stanowi działalność niezgodną z zezwoleniem. Tym samym po spełnieniu warunków formalnych – wezwanie do niezwłocznego zaniechania naruszeń i dalsza działalność po wezwaniu (datowanym na dzień [...] kwietnia 2003 r.) niezgodna z postanowieniami zezwolenia uzasadniała zastosowanie art. 30 ust 2 ustawy o odpadach. Organ w tym zakresie jest zobowiązany do cofnięcia zezwolenia. Przepis nie pozostawia takich rozstrzygnięć uznaniu administracyjnemu. Odrębną kwestią pozostaje słuszność i czytelność zezwolenia na prowadzenie odzysku odpadów uzyskanego przez skarżącego. Jeżeli bowiem, jak już wskazano, skarżący uznał, iż pewne postanowienia winny ulec zmianie lub doprecyzowaniu, nie było przeszkód, aby wystąpić do organu o zmianę w tym zakresie zezwolenia. Pozostaje w tym kontekście również do rozważenia zarzut dotyczący miejsca składowania pryzm kompostowych. Skarżący wywodzi, iż "kompost gotowy" może być składowany bezpośrednio na gruncie. Z zezwolenia wynika bowiem, iż przywiezione na teren kompostowni odpady będą wyładowywane w miejscu do tego wyznaczonym tj. boksach betonowych i hali. Zezwolenie nie stanowi natomiast o wymogu składowania odpadów na betonie na dalszym etapie produkcyjnym. Jedynie nieprecyzyjnie stanowi o tym przedłożony do wniosku o wydanie zezwolenia projekt technologiczny "Kompostowanie i użytkowanie kompostu" w S. koło S.. Organy zaś winny ocenić zgodność działalności z zezwoleniem, nie zaś projektem technologicznym. Co do zasady nie można odmówić trafności powyższej argumentacji. Nie może jednak ujść uwadze, że na podstawie powyższego Projektu technologicznego i w oparciu o tam przedstawianą technologię zostało wydane zezwolenie. Okoliczność, iż taki wymóg tj. składowanie kompostu nie został wyraźnie określony w decyzji nie może powodować tak daleko idących odstępstw od samego procesu kompostowania. Z protokołu kontroli – wbrew temu co twierdzi skarga – wynika, iż również na gruncie znajdowały się pryzmy, gdzie jeszcze proces kompostowania nie zakończył się. Nie można zatem przyjąć, iż zezwolenie ustaliło jedynie wymóg wyładowania odpadów na betonie. W dalszym zaś toku produkcji odpady mogą być kompostowane także na gruncie. W ocenie Sądu organy trafnie przyjęły, iż pomimo wezwania do zaniechania naruszeń zezwolenia, skarżący działał nadal niezgodnie z zezwoleniem, co uzasadniało jego cofnięcie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.