IV SA/Wa 401/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2011 r. sprawy ze skargi I. N. i P. O. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad solidarnie na rzecz skarżących I. N. i P. O. kwotę 236,50 (dwieście trzydzieści sześć, 50/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwaną dalej "upzp", art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 tj. ze zm.), zwanej dalej "udp" oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa" utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wskazane postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: 1. Pismem z dnia 21 lipca 2010 r. Burmistrz C. zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania parteru i jednego pomieszczenia piwnicznego budynku mieszkalnego na lokal gastronomiczny (sala bankietowa) na terenie obejmującym działki ew. nr [...] i [...] w obrębie miasta C. 2. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie wspomniano o konieczności przebudowy zjazdu z drogi krajowej nr [...] obsługującego planowaną inwestycję. Natomiast w myśl przepisów upzp i udp winien on być zjazdem publicznym. Jednocześnie organ wskazał, że nie jest możliwe przekwalifikowanie istniejących zjazdów na działkach ew. nr [...] i [...] na zjazdy publiczne, z uwagi na ich lokalizację. 3. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili I. N. oraz P. O. W uzasadnieniu w szczególności podnieśli, że: - organ podjął rozstrzygnięcie asekuracyjne, bez prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i analizy wnioskowanej zmiany użytkowania budynku, - nie wskazano na czym polega wywołane projektowaną przebudową drogi krajowej nr [...] na odcinku skrzyżowania z ul. [...] zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym – wskazano, że za takie nie może być traktowana potencjalna możliwość usytuowania dodatkowego pasa ruchu (zgodnie bowiem z § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm., zwanego dalej "rozp" - taki pas musiałby istnieć), - plany przeróbek na odcinku drogi krajowej nr [...] od wielu lat nie są wdrażane, zapewne z uwagi na brak środków finansowych, - zastanawiające jest stanowisko organu, który dopuszcza ruch prywatny na nieruchomości, natomiast zakazuje większego w weekendy, - wskazano, że po przeciwnej stronie ulicy, dużo bliżej skrzyżowania znajduje się zjazd na duży parking obsługujący przedszkole, który niewątpliwie znajduje się w sferze oddziaływania skrzyżowania, - pismem z dnia 10 listopada 2010 r. uzupełniono zarzuty. 4. Wymienionym na wstępie postanowieniem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dalej jako "GDDKiA" utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy nie spełnia wymagań stawianych mu przez przepisy prawa. Wprawdzie zawiera informację, że został przygotowany przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów, lecz brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że został przez tę samą osobę sporządzony, gdyż nie był przez nią podpisany, zatem nie spełnia wymogu formalnego z art. 60 ust. 4 upzp. Taką samą wadliwością dotknięta jest również analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąca załącznik nr 2 do projektu. Dodatkowo zauważono, że projekt jest sprzeczny, gdyż z jednej strony zawiera informację, iż obsługa komunikacyjna ma odbywać się bez zmian, a z drugiej, że wymaga ona adaptacji dwóch zjazdów z drogi krajowej nr [...]. Takie rozwiązanie jest zaś nie do przyjęcia, gdyż zarządca drogi nie ma możliwości ingerencji w projekt decyzji i niczego w nim zmieniać. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. N. oraz P. O. postanowieniu zarzucili: - naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp oraz art. 35 ust. 3 udp w zw. z § 113 ust. 7 rozp przez ich błędne zastosowanie, - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa przez zupełny brak ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy, brak uzasadnienia, z którego wynikałyby jasno motywy rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że rozstrzygnięcie organu II instancji całkowicie pomija zarzuty środka zaskarżenia, zaś oparte zostało w całości na dostrzeżonych brakach formalnych projektu decyzji i załącznika. Zarzucono przewlekłości rozpatrywania środka zaskarżenia, wskazując, że tak oczywisty brak formalny projektu decyzji (brak podpisu) był widoczny zapewne zaraz po rozpakowaniu akt z koperty. Odnośnie zauważonej przez GDDKiA wewnętrznej sprzeczności projektu decyzji Skarżący podnieśli, że organ nie uzasadnił przekonywująco, dlaczego sporny zapis projektu jest wewnętrznie sprzeczny odsyłając jedynie do wyroków sądów administracyjnych w innych sprawach, nie wyjaśniając w czym dopatruje się podobieństwa. Ponadto organ zamiast wyjaśnić własne wątpliwości w stosownym postępowaniu, wydaje negatywne rozstrzygnięcie. Wobec czego organ naruszył przepisy nakazujące dokładne wyjaśnienie sprawy. W szczególności skoro organ nie wiedział, czy dokumentacja została sporządzona przez uprawnioną osobę – dopuszcza taką sytuację, lecz jej nie sprawdza. Przy czym podkreślono, dla organu I instancji było oczywiste, że osoba dokonująca czynności była na stosownej liście (być może z uwagi na wcześniejszą współpracę z Gminą). W ocenie Skarżących rzeczą organu było zwrócenie się do organu występującego o uzgodnienie w celu uzyskania dokumentu z właściwym podpisem. Wskazano, że projekt decyzji nie jest wewnętrznie sprzeczny, gdyż jego istotą jest przekształcenie charakteru istniejących zjazdów na nieruchomość skarżących na zjazdy publiczne, wobec zamiaru zmiany charakteru tej nieruchomości. Organ I instancji zajmował się możliwością zmiany takiego charakteru w kontekście przesłanek z rozp. Skoro projektowana decyzja ma odpowiedzieć na pytanie czy istniejące zjazdy mogą zmienić swój dotychczasowy charakter, a jeśli tak to wtedy zachodzi konieczność poszerzenia przez Skarżących bramy wjazdowej na nieruchomość, co zapewne jest formą jej adaptacji do nowego charakteru, lecz nie wpływa to na zakres uzgodnień, gdyż wjazd na drogę krajową nr [...] nie ulega żadnej zmianie. Ponadto w skardze zawarto zarzuty dotyczące postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie wskazując, że dostarczono mu projekt decyzji o warunkach zabudowy podpisany przez osobę, która go sporządziła (przez J. S.) i po ponownym przeanalizowaniu zwartego w projekcie decyzji ustalenia które określa sposób obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji, organ obstaje przy zdaniu, że jest ono nie do przyjęcia. W dalszej części przywołano argumentację organu I instancji uzasadniającą odmowę uzgodnienia inwestycji. Obecna na rozprawie Skarżąca I. N. podtrzymała skargę i wniosła o zwrot kosztów postępowania wraz z kosztami podróży. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie je z obrotu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy (w myśl art. 53 ust. 5 upzp – dokonanego w trybie art. 106 kpa) powinien być kompletny (art. 54 upzp), w szczególności zaś winien być sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (w myśl art. 60 ust. 4 upzp). Nadto powinien zawierać załączniki (będące jego integralną częścią): kopię mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopię mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000 (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 63 ust. 1 upzp) oraz tekstową i graficzną analizę funkcji oraz cech zabudowy w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 upzp (§ 9 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przy czym braki w treści decyzji czynią projekt decyzji wadliwym, skutkujące odmową uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż organ nie jest upoważniony do żądania zmiany przedłożonego mu do uzgodnienia projektu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1225/08, Lex nr 528337). Jednakże odróżnić należy merytoryczną ingerencję w treść przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy (która jak wskazano wyżej jest nieuprawniona), od sytuacji gdy w ocenie organu projekt obarczony jest brakami niejako formalnymi (brakiem załącznika, czy brakiem podpisu). W tej drugiej sytuacji organ uzgadniający winien zwrócić się do organu pierwszej instancji bądź organu występującego o uzgodnienie o wyjaśnienie tej kwestii (np. o wyjaśnienie czy załącznika nie dołączono gdyż w ogóle go nie sporządzono, czy być może sporządzono ale nie załączono z uwagi na przeoczenie). Może się także zdarzyć (jak właśnie w niniejszej sprawie), że w ocenie organu uzgadniającego projekt decyzji w pierwszej instancji wniosek był kompletny (osoba przygotowująca projekt spełnia wymogi art. 60 ust. 4 upzp i podpisała projekt) natomiast w ocenie organu odwoławczego (ponownie rozpatrującego sprawę) wniosek ten ma braki (przedłożono projekt oraz analizę funkcji bez stosownego podpisu). W niniejszej sprawie nie wiadomo, czy przedłożony wniosek o uzgodnienie od początku nie był podpisany, czy być może, przekazane akta zawierały niepodpisany egzemplarz przedłożonego do uzgodnienia projektu. Mając na względzie, iż po skutecznym wniesieniu środka odwoławczego organ drugiej instancji obowiązany jest zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 kpa) w całości ponownie rozpoznać sprawę, powinien był kwestie istniejących braków wyjaśnić we wskazany powyżej sposób. Brak dokonania przez GDDKiA stosownych czynności stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 kpa) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujące koniecznością wyeliminowania zaskarżonego postępowania z obrotu. Ponadto zaniechanie dokonania tych prostych czynności wyjaśniających skutkowało również naruszeniem podstawowej zasady postępowania administracyjnego tj. "zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa", zapisanej w art. 8 kpa (w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonego postanowienia – obecnie "zasady budzenia zaufania uczestników do władzy publicznej"). Bowiem skoro organ pierwszej instancji uznał przedłożony projekt za kompletny i merytorycznie odmówił jego uzgodnienia, to dlaczego organ odwoławczy ten sam wniosek uznał za obarczony brakami (rezygnując przy czym z możliwości ich weryfikacji). Odmowa uzgodnienia na takim etapie postępowania była przedwczesna, a zatem niedopuszczalna. Kolejne uchybienie, jakiego dopuścił się organ dotyczy wytkniętej wewnętrznej sprzeczności przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże oprócz wskazania, że wniosek obarczony jest takim uchybieniem, organ szczegółowo nie wskazał i nie uzasadnił w czym upatruje taką sprzeczność (naruszenie art. 107 § 3 kpa), uniemożliwiając Sądowi ocenę swojego rozstrzygnięcia. Za niewystarczające w tym zakresie uznać należy wyłącznie powołanie się na orzecznictwo sądowoadministracyjne mówiące o braku możliwości ingerencji w projekt decyzji o warunkach zabudowy przez organ uzgadniający. Ponadto GDDKiA nie odniósł się do podniesionych przez Skrzących zarzutów we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie rozpoznał ich merytorycznie skutkiem czego ponownie należy wytknąć organowi naruszenie art. 7, art. 77 §1, art. 107 § 3 kpa. Ostatecznie należy zwrócić uwagę na okoliczność podniesioną przez organ w odpowiedzi na skargę, gdzie wskazano, że GDDKiA dostarczono podpisany projekt decyzji przez osobę która go sporządziła. Następnie w piśmie tym, dokonując "ponownej analizy sprawy", wskazano na konieczność utrzymania rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w mocy przywołując argumentację tegoż organu. Stwierdzić należy, że argumentacja GDDKiA zawarta w odpowiedzi na skargę w oczywisty sposób zmierza do naprawy błędów popełnionych na etapie rozpatrywania sprawy przez organ. Jednakże zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "ppsa", sądy administracyjne dokonują oceny legalności zaskarżonego postanowienia, a nie słuszności bądź nie, poglądu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę przez organ. Zawarte w odpowiedzi stanowisko nie może zatem konwalidować błędów popełnionych przez organ w toku postępowania, gdyż nie jest uzasadnieniem, a zatem częścią zaskarżonego aktu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że naruszenie wyżej wskazanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w pkt 1 sentencji wyroku uchylił zaskarżone postanowienie. Orzekając w punkcie 2 sentencji wyroku Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 ppsa w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 1 ppsa zasądzono na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego, na które składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł, oraz koszty przejazdów do sądu strony (k. 39) w kwocie 136,50 zł. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, a w szczególności odniesie się do podniesionych przez strony zarzutów we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z uwagi na powyższe, odniesienie się do podniesionych przez Skarżących zarzutów skargi dotyczących legalności postanowienia organu pierwszej instancji na tym etapie postępowania byłoby przedwczesne.