IV SA/Wa 403/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Burmistrza K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 roku nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Burmistrza K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2012 r., znak [...], którą umorzono postępowanie w sprawie przeznaczenia na cele nierolnicze 90,5563 ha gruntów rolnych klas III położonych w obrębie ewidencyjnym D.. W uzasadnieniu decyzji Minister podniósł, że przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klas III o powierzchni 90,5563 ha, położonych w obrębie ewid. D., w granicach dz. nr ewid. [...], było już przedmiotem rozpatrywania i decyzją z dnia [...] grudnia 2011 roku, znak: [...], nie została wyrażona zgoda na przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze. Minister wskazał także, w przewidzianym terminie Burmistrz K. nie złożył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze, a zatem decyzja ta stała się ostateczna. W ocenie organu istnieje zakaz orzekania przez organy w tej samej sprawie dwukrotnie. Uznając, że taka sytuacja zaszła w niniejszej sprawie i że nie ma podstaw prawnych do powtórnego rozpatrzenia sprawy przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze, bowiem sprawa ta została rozstrzygnięta inną ostateczną decyzją wydaną w tej sprawie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie. Minister nie zgodził się przy tym z twierdzeniem Burmistrz K. że poprzez objęcie wnioskowanych gruntów rolnych [...] Specjalną Strefą Ekonomiczną uległ zmianie ich stan prawny, co ma wpływ, że sprawy te nie są tożsame. Oba wystąpienia Burmistrza K., czyli to z [..] maja 2011 roku, jak i to z [...] maja 2012 roku zostały oparte o tę samą podstawę prawną - uchwałę Rady Miejskiej, a z wniosku Burmistrza o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia jak i jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wynika, aby stan faktyczny uległ zmianie w stosunku do istniejącego decyzji z dnia [...] grudnia 2011 roku. Minister podkreślił, że przedmiotowe grunty nie zostały zabudowane, są to grunty rolne, zatem stan faktyczny przedmiotu sprawy również nie uległ zmianie. Ponadto włączenie obszaru gruntów rolnych klas szczególnie chronionych przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w specjalną strefę ekonomiczną przed uzyskaniem stosownej zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w toku uzgadniania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, można by uznać za próbę wymuszenia pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku Burmistrza K. w sprawie przeznaczenia przedmiotowych gruntów rolnych na cele nierolnicze. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Burmistrz K., wnosząc o jej uchylenie jak i poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. jako naruszających prawo, oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W usadnieniu skargi podniesiono, że skarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. Organ administracji umarzając postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe błędnie uznał, że zachodzi tożsamość niniejszej sprawy ze sprawą rozpoznawaną w postępowaniu z wniosku Burmistrza K. z dnia [..] maja 2011 r. i zakończoną ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Zdaniem skarżącego o tożsamości sprawy można mówić wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Oba wnioski Burmistrza K. o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne dotyczyły wprawdzie tego samego przedmiotu (działka nr [...] w obrębie ewidencyjnym D. w gminie K.). Jednakże po wydaniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu [...] grudnia 2011 r. uległ zmianie stan faktyczny objętych wnioskiem gruntów rolnych. W dniu [...] kwietnia 2012 roku weszło bowiem w życie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie [...]specjalnej strefy ekonomicznej (Dz. U. poz.[...]), na mocy którego (§ 1 pkt 2 lit. d) obszar objęty wnioskiem o odrolnienie został włączony do [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej (podstrefa K.). Na terenie objętym wnioskiem może zatem od tej daty być prowadzona działalność gospodarcza na zasadach określonych ustawą z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274 z późn. zm.). W związku ze zmianą statusu prawnego tychże gruntów w sprawie wszczętej na podstawie niniejszego wniosku występuje nowy stan faktyczny. Oznacza to, zdaniem skarżącego, że zarówno decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego ze względu na powagę rzeczy osądzonej, oraz decyzja z dnia [...] grudnia o utrzymaniu w mocy powyższej decyzji, naruszają prawo. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwazył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zawarte w zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2012 r., że w niniejszej sprawie zachodzi tożsamość spraw administracyjnych i nie ma podstaw do ponownego rozpatrzenia wniosku o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 90,5563 ha gruntów rolnych klas III położonych w obrębie ewid. M., w granicach działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze, nie jest prawidłowe i zostało wydane z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W literaturze jak i orzecznictwie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie, co do jej istoty. Nie ulega wątpliwości, że z tożsamością sprawy tj. rozstrzygnięciem kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna, mamy do czynienia wówczas, gdy występują te same podmioty, kolejna sprawa dotyczy tego samego przedmiotu oraz tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2006, wyd. II., B. Adamiak; glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 1998 r., III SA 103/97, OSP 1999/1/19; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 27 czerwca 2000 r., FSK 12/99, ONSA 2001, Nr 1, poz. 7). Jako ten sam przedmiot sprawy należy rozumieć identyczną podstawę prawną, identyczną podstawę faktyczną oraz treść żądania strony (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 1998 r., sygn. IV SA 1061/96, Lex 45166). Jak wynika z akt sprawy Minister umorzył postępowanie w sprawie z tego względu, że sprawa dotycząca przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas III o powierzchni 90,5563 ha położonych w obrębie ewid. D., w granicach działki ew. nr [...] były już przedmiotem rozpatrywania i decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nie została wyrażona zgodna na przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze. Minister podkreślił, że wnioskodawca powołał się na tą samą podstawę prawną tj. uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie M., Uchwałę Nr X[...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] kwietnia 2009 roku w sprawie zmiany Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2007 roku oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. przyjęte Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2005 roku, zmienione Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] maja 2008 roku. W ocenie Sądu Minister błędnie jednak przyjął, że zmiana stanu faktycznego polegająca na objęciu wnioskowanego terenu "[...] Specjalną Strefą Ekonomiczną" – zwaną dalej [...]SSE, nie pozwala na ponowne merytoryczne rozpoznanie wniosku Wójta Gminy D. o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 90,5563 ha gruntów rolnych klas II położonych w obrębie ewid. M.. Jak wynika z akt sprawy powyższa strefa ekonomiczna została rozszerzona za skutek rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] marca 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie [...] specjalnej strefy ekonomicznej (Dz. U. z [...] r. poz. [...] ze zm.). Minister w poprzednio prowadzonym postępowaniu orzekał zaś w sytuacji, gdy grunty te nie były objęte specjalną strefą ekonomiczną. Zdaniem Sądu bezspornym jest, że objęcie 90,5563 ha gruntów rolnych klas III położonych w obrębie ewid. D., w granicach działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] [...]SSE stanowi istotną zmianę okoliczności. Objęcie bowiem tych gruntów [...]SSE z góry określa na jaki cel zostaną one przeznaczone. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych specjalną strefą ekonomiczną, jest wyodrębniona zgodnie z przepisami ustawy, niezamieszkała część terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na której terenie może być prowadzona działalność gospodarcza na zasadach określonych ustawą. Wobec tego włączenie przedmiotowego terenu do [...]SSE powodowało, że koniecznym było ponowne wystąpienie do Ministra o wyrażenia zgodny na zmianę przeznaczenie gruntów rolnych na nierolne dla tego terenu, skoro od dnia wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] marca 2012 r. na przedmiotowym terenie może być prowadzona działalność gospodarcza. Ponadto akceptacja stanowiska organu orzekającego w sprawie prowadziłaby do wniosku, że raz wydana decyzja funkcjonowałoby w obrocie prawnym zamykając na zawsze drogę do uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia terenu nawet przy zmianie okoliczności faktycznych. Wobec tego stanowiska takiego nie sposób zaakceptować. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji. W pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustaw, zaś w pkt 3 na podstawie art. 200 i 205 § 2 cyt. ustawy. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpoznając sprawę Minister zastosuje się do wytycznych zawartych w niniejszym wyroku i rozpozna merytorycznie wniosek Burmistrza K. o wyrażenia zgodny na zmianę przeznaczenie gruntów rolnych na nierolne.