IV SA/Wa 403/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (D.U. 2017, poz. 1201 ze zm.), dalej "u.p.e.a." utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r., znak [...] wzywające A. Z. do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego nr [...] z [...] czerwca 2017 r. polegającego na opróżnieniu i wydaniu nieruchomości gruntowej położonej w liniach rozgraniczających teren planowanej inwestycji, oznaczonej jako działka o nr ew. [...], obręb [...], [...] przy ulicy I. w terminie do 19 lipca 2017 r. do godziny 10 00, pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci odebrania nieruchomości, opróżnienia lokalu i innych pomieszczeń z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośredniego wobec zobowiązanej, członków jej rodziny oraz innych osób zajmujących nieruchomość. Powyższe było wynikiem następujących ustaleń i ocen organu. Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2014 r. nr [...], znak [...] zezwolił na realizację inwestycji pn. rozbudowa ulicy I., drogi krajowej nr [...]- Etap 2 na odcinku od km [...]+[...] do skrzyżowania z ulicą G. w km [...] + [...] wraz z budową, rozbudową i przebudową obiektów inżynierskich oraz infrastruktury. Decyzja ta, decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołań, [...] lipca 2015 r. została w części uchylona i w tym zakresie orzeczono nią ponownie, w pozostałej została utrzymana w mocy. Upomnieniem z [...] maja 2017 r., znak [...], doręczonym [...] czerwca 2017 r Wojewoda [...] wezwał A. Z. do wydania nieruchomości gruntowej tj. działki o nr ew. [...] – opisanej wyżej, stosownie do ww decyzji Wojewody [...] w terminie 7 dni od doręczenia upomnienia. Podobne wezwanie zostało doręczone J. Z. Wobec niewykonania obowiązku, Wojewoda [...] wystawił w dniu [...] czerwca 2017 r. tytuł wykonawczy nr [...] dla A. Z. i nr [...] dla J. Z.. Wydał również postanowienie z [...] czerwca 2017 r znak [...] wzywające A. Z. do wykonania obowiązku wynikającego z wystawionego tytułu wykonawczego w terminie do 19 lipca 2017 r. do g. 10:00 pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci odebrania nieruchomości, opróżnienia lokalu i innych pomieszczeń z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośredniego wobec zobowiązanej, członków jej rodziny oraz innych osób zajmujących nieruchomość. Takie samo postanowienie wydał w stosunku do J. Z. Tytuły wykonawcze zostały ww doręczone [...] lipca 2017 r. A. i J. Z. wnieśli zażalenie. Wskazali, że wystawienie tytułu wykonawczego nie było zasadne gdyż byli gotowi do wydania nieruchomości jednakże z uwagi na uchybienie organu, wykonanie tego obowiązku nie było możliwe. Wynika to z tego, że do chwili obecnej nie doszło do fizycznego wytyczenia granic działki nr ew. [...], która powstała z działki o nr ew. [...]. W związku z tym PP Z. nie byli w stanie określić jaką część działki powinni wydać. Organ rozpoznający zażalenie odniósł się do zarzutów J. Z. w odrębnym postanowieniu. Rozpoznając natomiast zażalenie A. Z. uznał je za niezasadne. Organ uznał, że: -stosownie do art. 17 §, 143 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zobowiązanemu służy prawo wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego (a nie na postanowienie o jego zastosowaniu); -rozpoznający zażalenie Minister ocenia wyłącznie legalność tego postanowienia. Nie ocenia zachowania trybu przedegzekucyjnego, prawidłowości wystawienia administracyjnego tytułu wykonawczego i prowadzonej egzekucji, zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 ww ustawy); -w niniejszej sprawie egzekwowany obowiązek istnieje i wynika z ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2015 r.; -egzekucja wydania nieruchomości została wszczęta [...] lipca 2017 r. poprzez doręczenie skarżącej tytułu wykonawczego wraz z postanowieniem Wojewody [...] wzywającym Ją do wykonania obowiązku wynikającego z wystawienia tytułu wykonawczego, które zgodnie z art. 143 § 1 u.p.e.a. zawierało wezwanie do opróżnienia i wydania nieruchomości. -w toku postępowanie nie zostało wydane żadne postanowienie uniemożliwiające prowadzenie egzekucji. Odnosząc się do zarzutów skarżącej A. Z. organ uznał je za niezasadne. Zdaniem organu skarżąca kwestionuje podział nieruchomości o nr ew. [...]. Z uwagi na charakter tego postępowania kwestie te nie mogą mieć na nie wpływu. Organ egzekucyjny nie ma bowiem uprawnień do weryfikacji podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji tzn. nie ocenia prawidłowości decyzji administracyjnej nakładającej określony obowiązek gdyż celem postępowania egzekucyjnego jest wyłącznie doprowadzenie do realizacji tego obowiązku a nie rozpoznawanie sprawy w kolejnej instancji. W niniejszej sprawie działają na podstawie art. 29 § 1 u.p.e.a. organ nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym czy rozpoznawania zastrzeżeń podnoszonych przez osobę zobowiązaną z tytułu wykonawczego. Bada jedynie dopuszczalność egzekucji, czy tytuł egzekucyjny jest prawidłowo wystawiony i czy zostało doręczone upomnienie. Te warunku zostały w sprawie wypełnione. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli J. Z. i A. Z. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: 1.art. 46 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 27 u.p.e.a. poprzez uznanie, że oznaczenie nieruchomości w tytule wykonawczym jako "nieruchomości gruntowej, położonej w liniach rozgraniczających teren planowanej inwestycji" jest wystarczające do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Nieruchomość nr [...] istnieje jedynie "na papierze" bez jej fizycznego wyodrębnienia z nieruchomości [...], co za tym idzie nie jest możliwe wykonanie obowiązku objętego tytułem wykonawczym; 2.art. 143 u.p.e.a. poprzez uznanie, że spełniona została przesłanka o "wydania" nieruchomości na skutek wezwania do jej wydania podczas gdy wydanie nieruchomości na skutek wezwania do jej wydania doprowadzi dopiero do wytyczenia nieruchomości objętej obowiązkiem wydania, bez możliwości zweryfikowania poprawności takich czynność, co może narazić skarżących na niepowetowaną szkodę; 3.art. art. 7, 75 § 1 i 107 K.p.a. poprzez nie zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego, brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego i nie podjęcie przez organ z urzędu inicjatywy dowodowej w odniesieniu do podnoszonych zarzutów zażalenia i sporządzenie uzasadnienie w sposób uniemożliwiający polemikę z organem gdyż nie wskazano faktów i dowodów na których organ się oparł a którym nie dał wiary. W konsekwencji wniesiono o uchylenie obu postanowień i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazali na gotowość wydania nieruchomości, co jednak nie jest możliwe z uwagi na nie wyodrębnienie fizyczne działki o nr ew. [...]. W toku postępowania wskazywali bowiem, że granice sporządzonej dokumentacji w zakresie wydzielenia nieruchomości nie pokrywają się z granicami w terenie a w zasadzie od niej odbiegają. Powołując się na art. 46 K.c. wywodzono, że nieruchomość gruntowa określana jest wg 2 kryteriów: granic i właściciela. W tej sprawie ustalenie granic pomiędzy działką nr [...] i [...] powoduje trudności, co czyni niewykonalnym wydanie tej nieruchomości. Potwierdziłyby to oględziny, których organ nie wykonał. Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. skarga J. Z. została odrzucona (k 24 akt adm.) W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej (postanowienia). Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. W ocenie sądu zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Organ w sposób należyty dokonał oceny zebranych dowodów i na ich podstawie doszedł do niewadliwych wniosków co do zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Sąd w pełni podziela zaprezentowaną przez organ argumentację prawniczą przyjmując ją jak własną. Ma zatem organ rację, że w postępowaniu egzekucyjnym organ nie ma uprawnień do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zgodnie bowiem z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie, o którym mowa w art. 29 u.p.e.a., obejmuje wyłącznie ustalenia w zakresie dopuszczalności egzekucji pod względem formalnym, prawidłowości wystawienia tytułu wykonawczego i ew. czy jeżeli było to wymagane, kwestia doręczenia upomnienia. Badanie to ma charakter formalny. Warunkiem dopuszczalności egzekucji administracyjnej jest to, aby obowiązek wynikał z decyzji lub postanowień właściwych organów albo bezpośrednio z przepisu prawa. Badanie, o którym mowa, nie może przekraczać granic wyznaczonych przez art. 29 u.p.e.a. (por. wyrok NSA w Warszawie z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt, II OSK 1413/16, LEX nr 2502527). Organ prawidłowo ustalił, że egzekwowany obowiązek istnieje i wynika z ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2015 r. Postanowienie wzywające do wykonania obowiązku wydania nieruchomości zostało poprzedzone doręczeniem skarżącej odpisu tytułu wykonawczego - [...] lipca 2017 r. a wcześniej upomnienia z [...] maja 2017 r. doręczonego [...] czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 143 § 1 pkt 2 u.p.e.a. postanowienie wzywające do wykonania obowiązku zawiera elementy o jakich mowa w art. 124 K.p.a. w tym wezwanie do wykonania obowiązku polegającego a wydaniu nieruchomości i jej opuszczenia oraz termin do wykonania tych czynności. Oznacza to, że zostały spełnione warunki do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej. Skarżąca w skardze podnosi, że wykonanie obowiązku wydania nieruchomości nie jest możliwe ponieważ nie określono w terenie w sposób prawidłowy granic nieruchomości która jest przedmiotem wydania, co czyni egzekucję niewykonalną. Ma rację organ wywodząc kwestia granic nieruchomości wyodrębnionej, że z działki o nr ew. [...] nie ma wpływu na treść zaskarżonego postanowienia. Organ egzekucyjny nie ma uprawnień do badania treści tytułu wykonawczego w tym podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji. Tego rodzaju kwestie mogły być podnoszone na etapie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (D.U. 2013, poz. 687), decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza podział nieruchomości w granicach wynikających z mapy podziału i w tych zatwierdzonych granicach nieruchomość wywłaszczona z mocy prawa staje się własnością wymienionych w tym przepisie podmiotów i podlegają następnie ujawnieniu w księgach wieczystych (art. 12 ust. 2-4 tej ustawy). Wbrew wywodom skargi określenie nieruchomości jako "nieruchomości położonej w liniach rozgraniczających teren planowanej inwestycji" oznacza jedynie określenie położenia tej nieruchomości w odniesieniu do planowanej inwestycji natomiast przedmiotem wydania jest działka oznaczona nr [...]. Twierdzenie, że działka nie istnieje a tytuł egzekucyjny jest niewykonalny pozbawione jest więc podstaw prawnych. Organ poza tym nie stosuje w postępowaniu egzekucyjnym przepisów kodeksu cywilnego (art. 46 ) Z kolei art. 27 u.p.e.a. określa podstawowe wymogi stawiane tytułom wykonawczym. Jednym z nich jest (art. 27 § 1 pkt 3) wskazanie obowiązku podlegającego wykonaniu. Wbrew wywodom skargi, o czym była mowa wyżej, obowiązek został wskazany poprzez określenie poprzez podanie nr. ewidencyjnego działki która ma zostać wydana. W związku z czym czyni to bezzasadne twierdzenie o wadliwości wydania tytułu wykonawczego. Jeszcze raz należy podkreślić, że organ egzekucyjny bada tytuł wykonawczy wyłącznie pod kątem formalnym i nie ma uprawnień do oceny jego treści Powołany w skardze art. 143 u.p.e.a. dotyczy czynności egzekutora który przystępuje do wyegzekwowania świadczenia a nie do czynności organu egzekucyjnego w związku z tym podnoszenie takiego zarzutu nie może odnieść zamierzonego skutku. Sąd nie stwierdził także aby organ dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania (art. 7, 75§ 1, 77 i 107 K.p.a.). Organ wydając rozstrzygnięcie oparł się na właściwych i obowiązujących przepisach prawa a stan faktyczny ustalił na podstawie zebranych w sposób prawidłowy dowodów, których ocena nie budzi zastrzeżeń Sądu. Uzasadnienie spełnia wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Organ wskazał dowody na których się oparł (decyzje, pisma w tym upomnienia i wezwania, tytuł wykonawczy), uznając że na ich podstawie dopuszczalne było prowadzenie egzekucji. Wskazywane w skardze kwestie związane z nie wyznaczeniem na gruncie granic działki o nr ew. [...], o ile rzeczywiście istnieją a czego strona skarżąca nie wykazała żadnymi dowodami nie mogły być badane na tym etapie postępowania z powodów wskazanych we wcześniejszej części uzasadnienia. Byłoby to w istocie badanie zasadności i wymagalności wystawienia tytułu wykonawczego, co w świetle art. 29 § 1 u.p.e.a. jest niedopuszczalne. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 i 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. z 2012, poz. 270), skargę oddalił.