IV SA/Wa 403/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi U. P. i W. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie z wniosku J. P. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody B. z dnia [...] lipca 1979 r. nr [...] zatwierdzającej projekt wymiany gruntów wsi W., gmina W., w części dotyczącej gruntów oznaczonych przed wymianą jako parcela gruntowa nr [...]. Uzasadniając swoje stanowisko, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że Wojewoda B. decyzją z dnia [...] czerwca 1979 r. nr [...] podjął z urzędu postępowanie wymienne niezabudowanych gruntów położonych na terenie wsi W. z tej przyczyny, że grunty stanowiące własność Wojewódzkiego Ośrodka Postępu Rolniczego w L., a położone na terenie wsi W. gminy W. znajdowały się wśród gruntów indywidualnych gospodarstw rolnych. Dla należytego ukształtowania granic tych gruntów i stworzenia przez to odpowiednich warunków dla ich racjonalnego zagospodarowania zachodziła konieczność dokonania wymiany gruntów wyszczególnionych w osnowie decyzji. Zgodnie z tą decyzją, postępowaniem wymiennym objęto grunty Wojewódzkiego Ośrodka Postępu Rolniczego w L. oraz grunty indywidualnych rolników, w tym grunty należące do J. P. (s. J. i A.) i M. P. (c. A. i A.). Następnie decyzją z dnia [...] lipca 1979 r. Wojewoda B. zatwierdził projekt wymiany gruntów wsi W., który został opracowany na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13). Starosta B. natomiast postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] wszczął z urzędu postępowanie scaleniowe części gruntów obrębu W., a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] zatwierdził projekt scalenia części gruntów obrębu ewidencyjnego W.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister podał też, że Sąd Rejonowy w B. postanowieniem z dnia [...] października 2006 r., sygn. akt [...] stwierdził, że spadek po Anieli P., zmarłej w dniu 9 marca 1986 r., nabyły dzieci J. P. i J. P. (zmarły 4 września 2004 r.). Natomiast zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] listopada 2008 r., sygn. akt [...] spadek po J. P. zmarłym 26 sierpnia 1969 r. nabyła żona A. P. (zmarła 9 marca 1986 r.) i synowie J. P. i J. P. – junior (zmarły 4 września 2004 r.). Z akt sprawy nie wynika, by spadkobiercy po J. i A. P. dokonali działu spadku w stosunków do gruntów oznaczonych jako parcela gruntowa nr [...]. Po 40 latach od zakończenia postępowania wymiennego, J. P., jako następca prawny po J. i A. P., wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody B. z dnia [...] lipca 1979 r. zatwierdzającej projekt wymiany, w części dotyczącej gruntów oznaczonych przed wymianą jako parcela gruntowa nr [...]. We wniosku skarżący podniósł, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż błędnie określała prawo własności parceli gruntowej nr [...], która według skarżącego przed wymianą stanowiła własność jego rodziców J. i A. P.. Zdaniem wnioskodawcy błędne określenie prawa własności do parceli gruntowej nr [...] przyczyniło się do nieprawidłowego wydzielenia gruntu zamiennego oraz braku uczestnictwa w postępowaniu wymiennym. Rozpoznając wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł, że z decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 1979 r. wszczynającej postępowanie wymienne wynika, że wymianą objęto m.in. grunty J. P. (syna J. i A.) i jego żony M. P. oznaczone jako parcele gruntowe nr [...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] o łącznej pow. 2,3734 ha ujawnione w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne w B. W wyniku wymiany małżonkowie J. i M. P. otrzymali grunty zamienne oznaczone jako parcele gruntowe nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] o łącznej pow. 2,7345 ha. Natomiast parcela gruntowa nr [...] w wyniku wymiany została wydzielona jako ekwiwalent dla Wojewódzkiego Ośrodka Postępu Rolniczego w L. Zgodnie z umową sprzedaży z dnia 28 grudnia 2001 r. Rep. A [...] zawartą między Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa a J. P, właścicielem gruntu oznaczonego jako działka nr [...] został J. P. Ponadto w 2004 r. działka nr [...] została objęta postępowaniem scaleniowym zakończonym decyzją Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], w wyniku którego działka ta weszła w skład działki nr [...], wydzielonej jako ekwiwalent zamienny dla J. P. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, odnosząc się do twierdzenia skarżącego, jakoby prawo własności parceli gruntowej nr [...] przed wymianą należało do jego rodziców J. i A. P., stwierdził, że nie znajduje ono odzwierciedlenia w aktach sprawy. Wnioskodawca nie przedstawił dokumentów potwierdzających ten fakt przez co nie wykazał swojego interesu prawnego. J. i A. P., jak i J. P., jako następcy prawnemu J. i A. P., nie przysługiwało prawo własności bądź inny tytuł prawny do parceli gruntowej nr [...] zarówno w dniu wszczęcia postepowania wymiennego, jak i w dacie zatwierdzenia projektu wymiany. Wobec tego także nie byli uczestnikami postepowania wymiennego zakończonego zaskarżoną decyzją. Ponadto z elektronicznej księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem działki nr [...] (w skład której po wymianie weszła działka nr [...]) jest J. P. Zatem skarżący (brat J. P., którego grunty objęto postępowaniem wymiennym) także obecnie nie jest właścicielem gruntu oznaczonego przed wymianą jako parcela nr [...], a co za tym idzie nie posiada on przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt wymiany w części dotyczącej gruntów oznaczonych przed wymianą jako parcela gruntowa nr [...]. Brak po stronie skarżącego przymiotu strony skutkuje bezprzedmiotowością postępowania, dlatego zgodnie z art. 105 § 1 kpa podlega ono umorzeniu. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. P., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania i błędną wykładnię art. 28 kpa, a w konsekwencji jego niezastosowanie i umorzenie postępowania; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa poprzez nieuwzględnienie argumentów skarżącego i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygniecie w zw. z brakiem rzetelnej i pełnej analizy oraz podaniem niezgodnej ze stanem faktycznym tezy, że skarżący nie posiada interesu prawnego, bowiem nie przedstawił stosownych dokumentów potwierdzających ten fakt; 3) niezastosowanie art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kpa w związku z nieuznaniem skarżącego za stronę w myśl art. 28 kpa, której przysługuje żądanie do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody B. z dnia [...] lipca 1979 r. zatwierdzającej projekt wymiany gruntów w części dotyczącej gruntów oznaczonych przed wymianą jako parcela gruntowa nr [...] i umorzenie na mocy art. 105 § 1 kpa postępowania administracyjnego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody B. z dnia [...] lipca 1979 r. w części dotyczącej gruntów oznaczonych przed wymianą jako parcela gruntowa nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowego skarżący J. P. zmarł w dniu 27 kwietnia 2021 r., a na mocy zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia, sporządzonego dnia 18 maja 2021 r., spadek po nim nabyli z mocy ustawy: córka U. M. P. i syn W. J. P., którzy stali się skarżącymi w sprawie, jako następcy prawni zmarłego skarżącego J. P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. O naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy można wywodzić, gdy w wyniku ich naruszenia doszło do ustalenia stanu faktycznego nieodpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w normie prawa materialnego. W sprawie przedmiotem ustaleń było wyprowadzenie interesu prawnego żądającego stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody B. z dnia [...] lipca 1979 r. zatwierdzającej projekt wymiany gruntów, w części dotyczącej gruntów oznaczonych przed wymianą jako parcela gruntowa nr [...]. Podmiotem legitymowanym do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest, zgodnie z art. 157 § 2 kpa, strona postępowania. Stroną postępowania jest zaś w świetle art. 28 kpa każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawą prawną do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku jest norma materialnego prawa administracyjnego, na mocy której, organ administracji publicznej dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku jednostki. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 157 § 2 kpa, może być wszczęte na wniosek strony, a zatem jednostki, która spełnia przesłanki określone w art. 28 kpa. Żądanie stwierdzenia nieważności nie może skutecznie wywieść jednostka, która nie wykaże interesu prawnego lub obowiązku w podważeniu mocy prawnej decyzji ze względu na naruszenie jej interesu prawnego. Interes taki mają przede wszystkim te podmioty, którym on przysługuje w postępowaniu, w wyniku którego wydana została kwestionowana decyzja. Skarżący nie kwestionował, że nie był stroną tego postępowania. Wykazanie interesu prawnego należy do podmiotów zainteresowanych zainicjowaniem postępowania administracyjnego i uczestniczeniem w jego toku. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca wskazał we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego, że interes prawny wywodzi z następstwa prawnego po rodzicach J. i A. i P., według którego przed wymianą parcela gruntowa nr [...] stanowiła własność jego rodziców. Jednakże twierdzenie to nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale aktowym. Ani w dniu wszczęcia postępowania wymiennego, ani w dacie zatwierdzenia projektu wymiany, J i A. P. nie przysługiwało prawo własności bądź inny tytuł prawny do parceli gruntowej nr [...]. Nie byli oni również uczestnikami postępowania wymiennego zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 1979 r. Tym samym organ słusznie stwierdził, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym. Wskazać bowiem należy, że z decyzji Wojewody B. z dnia [...] czerwca 1979 r. wynika, że parcela gruntowa oznaczona przed wymianą nr [...] należała do małżonków J. P. – brata skarżącego – i jego żony M. P., na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej, i prawo małżonków do tej nieruchomości ujawnione zostało w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne w B. Następnie w wyniku wymiany parcela gruntowa nr [...] została wydzielona jako ekwiwalent dla Wojewódzkiego Ośrodka Postępu Rolniczego w L, która została sprzedana 28 grudnia 2001 r. J. P. przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa. Następnie działka ta została objęta postępowaniem scaleniowym, w wyniku którego weszła w skład działki nr [...] wydzielonej jako ekwiwalent zamienny dla J. P. Zasadnie więc organ wywiódł, że skarżący nie wykazał interesu prawnego. Nie wykazał go również w skardze, który dałby podstawy do podważenia ustalenia w inkryminowanej decyzji. Konsekwencją takiej oceny jest nieuwzględnienie zarzutów skargi. Tym samym organ zasadnie umorzył postępowania z przyczyny bezprzedmiotowości. Postępowanie jest bezprzedmiotowe, jeżeli żądający rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy nie ma w tej sprawie interesu prawnego. Dotyczy to też bezprzedmiotowości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący nie wykazał własnego interesu prawnego, a tym samym nie ma legitymacji żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Posiadanie przez dany podmiot statusu strony nie zależy od subiektywnej oceny tego podmiotu w tym zakresie, zaś okoliczności występujące w danej sprawie muszą w sposób nie budzący wątpliwości wskazywać na przesłanki określone w art. 28 kpa. Tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Nie wyklucza to w pewnych sytuacjach prawa do żądania przez określony podmiot wszczęcia postępowania przed organem administracji. Jednakże w każdym przypadku ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony, następuje w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty lub w inny sposób kończącej sprawę. W sytuacji, gdy okaże się, że postępowanie wszczęto na wniosek podmiotu, który nie posiada interesu prawnego, winno ono ulec umorzeniu w każdym stadium postępowania, stosownie do art. 105 § 1 kpa. W tym stanie sprawy Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa i stosownie do przepisu art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. Sprawa została skierowana do procedowania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.).