IV SA/Wa 404/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr) Asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Julia Dobrzańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2004r. sprawy ze skargi G. J. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. w Gminie N. - skargę oddala - G. J. wniósł zarzut do wyłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. w gminie N., kwestionując zapisy tego planu w zakresie przeznaczenia w nim działki [...], oznaczonej na rysunku planu symbolem Ls. Zdaniem wnoszącego zarzut przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele nie związane z gospodarką leśną jest zgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa i leży w zakresie uznania administracyjnego gminy. Wnioskowana zmiana przeznaczenia działki jest zgodna z założeniem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla gminy N., które dla tego terenu przewiduje lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej na działkach leśnych, nie narusza też postanowień Rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa [...] w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia [...] sierpnia 2000 r. Nieruchomość graniczy z terenami budowlanymi i sąsiaduje z terenami oznaczonymi w planie symbolem MNN/Ls. Zalesienie działki przez ówczesnego właściciela nastąpiło w 1963 r. na polecenie władz, co już w tamtym okresie ograniczyło sposób korzystania z nieruchomości. Rozpoznając ten zarzut Rada Gminy N. uchwałą z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...], powołując się na art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1944 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zarzut ten odrzuciła. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że teren wsi S. leży w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu i objęty jest ochroną prawną na podstawie przepisów rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa [...] wraz z późniejszymi zmianami. Rozporządzenie wyodrębnia w granicach obszaru strefę ochrony urbanistycznej, obejmującej obszary o wzmożonym naporze urbanistycznym, posiadającym szczególne wartości przyrodnicze i przedmiotowa działka znajduje się w tej strefie. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. zatwierdzone uchwałą Rady Gminy N. z dnia [...] października 2000 r. Nr [...] za główne kierunki działań w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego, uznaje ochronę kompleksów leśnych przed zainwestowaniem. Wskazane w studium funkcje dla poszczególnych terenów należy traktować jako preferowane, a ustalenia miejscowego planu muszą być zgodne ze studium. W projektach planów dla poszczególnych wsi wyodrębnia się tereny pod zainwestowanie (budownictwo mieszkalne, usługi, komunikację, infrastrukturę) oraz tereny do pozostawienia w dotychczasowym użytkowaniu jako obszary przyrodniczo aktywne. Analizując możliwości dopuszczenia zabudowy na gruntach leśnych przyjęto, że grunty leśne w kompleksie powyżej 5,0 ha nie podzielone istniejącymi drogami pozostawia się w dotychczasowym użytkowaniu. Działka nr ew. [...] położona jest na gruntach leśnych w kompleksie powyżej 5,0 ha. Utrzymanie jej dotychczasowego charakteru pozostaje w zgodzie z obowiązującą w rozporządzeniu ochroną kompleksów leśnych. Kompleks leśny, w skład którego wchodzi działka [...] stanowi ważny element systemu powiązań przyrodniczych w gminie, pomiędzy lasami P. i lasami w gminie R. Uchwalone studium jako jeden z podstawowych celów rozwoju gminy przyjęło wykorzystanie jej walorów przyrodniczych. Realizacja ochrony wartości przyrodniczych w projekcie planu sprowadza się do zabezpieczenia ciągłości powierzchni przyrodniczych. Kompleks leśny jest wprawdzie podzielony na poszczególne działki, ale nie oznacza to, że nie stanowi całości przyrodniczej i przestrzennej. Skarga kwestionuje powyższą uchwałę zarzucając, że uzasadnienie faktyczne nie wskazuje w sposób należycie wyczerpujący i jasny motywów, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie. Brak ustosunkowania się organu do podnoszonych w zarzucie argumentów uniemożliwia zdaniem skarżącego podjęcie rzeczowej polemiki z motywami zaskarżonej uchwały. Również uzasadnienie prawne nie ustosunkowuje się do zarzutu, że proponowana zmiana przeznaczenia działki pod budownictwo mieszkaniowe zgodna jest z przepisami prawa, które przewidują lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej na działkach leśnych. Podnosząc naruszenie art. 11 kpa nakazującego organom administracji publicznej wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nakazującego faktyczne i prawne uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, istotnych dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia, wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie dodatkowo wyjaśniając, że działka skarżącego stanowi grunt leśny o powierzchni ponad 8.000 m², graniczący od północy z terenami zabudowy na gruntach nieleśnych, od wschodu z gruntem leśnym, od południa z gruntem leśnym i jedną działką zabudowaną, od zachodu z drogą wojewódzką. Działka jest częścią kompleksu leśnego obejmującego obszar około 40 ha. Projektowanie funkcji terenu należy do kompetencji Rady Gminy i Rada zachowując w projekcie planu dotychczasowe przeznaczenie działki (Ls) nie przekroczyła przysługującego jej z mocy prawa tzw. władztwa planistycznego. Podejmując uchwałę kierowała się względami ochrony przyrody mając na celu zachowanie cennego zespołu przyrodniczego. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazano obszar, na którym znajduje się działka skarżącego jako strefę ochrony urbanistycznej, a realizację zabudowy mieszkaniowej na tym terenie pozostawiono ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie oznacza to, że zabudowa na gruntach leśnych będzie w tej strefie zawsze dopuszczona. Studium za główne kierunki działań ochrony środowiska przyrodniczego uznaje ochronę kompleksów leśnych przed zainwestowaniem. Odnosząc się do tych ustaleń Rada przyjęła jako jeden z podstawowych celów strategicznych rozwoju, ochronę przyrody i wykorzystanie walorów przyrodniczych i rekreacyjnych dla rozwoju gminy. Przy sporządzaniu projektu planu wyznaczono różne funkcje dla poszczególnych obszarów uwzględniając istniejące zainwestowanie, ustalanie dotychczasowego planu mając nadto na uwadze realizację kierunków rozwoju przyjętych w Studium. Przy sporządzaniu projektu planu wsi S. nie znaleziono podstaw do wskazania kompleksu leśnego, w którym znajduje się działka skarżącego pod zabudowę mieszkaniową. Grunty leśne w kompleksie powyżej 5,0 ha pozostawia się w dotychczasowym użytkowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 02.153.1264) przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowo-administracyjnym jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Działając na podstawie tego przepisu Sąd w rozpoznawanej sprawie ocenia wyłącznie legalność uchwały kontrolując czy prawidłowo rozstrzygnięto o odrzuceniu zrzutu. Zarzut jako środek zaskarżenia projektu planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu mógł wnieść podmiot, którego interes prawny, bądź uprawnienie naruszały zapisy projektu planu (art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Wniesienie zarzutu nie oznacza obowiązku jego uwzględnienia. Obowiązek uwzględnienia zarzutu powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (konkretnej normy prawnej). Obowiązku takiego Rada Gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie z mocy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym tzw. władztwa planistycznego, w ramach którego Rada Gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas mimo, że zostaje naruszony prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, wynikający z uprawnień właścicielskich nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu, a w ślad za tym Radzie Gminy nie można skutecznie zarzucić, iż zgłoszony zarzut odrzuciła. Rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługujących jej uprawnień i o ile uprawnień tych nie nadużywa i nie narusza przy tym obowiązującego prawa odrzucenie zgłoszonego zarzutu nie może później skutkować stwierdzeniem przez Sąd nieważności stosownej uchwały. W przedmiotowej sprawie kwestionowane ustalenia projektu planu, dotyczą chronionego interesu skarżącego. Plan zachowuje dotychczasowe przeznaczenie działki [...], której jest właścicielem, choć skarżący oczekiwał zmiany przeznaczenia działki leśnej pod zabudowę mieszkaniową. Wymaga więc oceny, czy ustalenia projektu planu naruszają jego interes i czy naruszenie to – jeżeli miało miejsce nastąpiło z jednoczesnym naruszeniem prawa albo też z nadużyciem ustawowo ukształtowanych uprawnień planistycznych gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł argumentów, które pozwoliłyby na stwierdzenie, ze odrzucenie przez Radę Gminy zarzutu skarżącego do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. w odniesieniu do działki [...] nastąpiło z naruszeniem prawa, zobowiązującym do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały. Podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie może być uznany za słuszny. Kwestionowana uchwała zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ przytoczył w nim akty prawne i argumenty, którymi się kierował wydając rozstrzygnięcie. Wbrew twierdzeniom skarżącego uzasadnienie jasno wskazuje motywy, które organ miał na względzie odrzucając zarzut. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym daje gminie uprawnienia do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Wykonując to uprawnienie gmina nie może czynić tego dowolnie. Sąd kontrolując zaskarżoną uchwałę nie stwierdził by Rada Gminy nadużyła przysługujących jej uprawnień planistycznych. Rada wykazała dlaczego projekt planu nie dopuszcza zabudowy mieszkaniowej na działce leśnej skarżącego. Działka położona jest w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu w strefie ochrony urbanistycznej o wzmożonym naporze urbanistycznym obejmującej obszary posiadające szczególne wartości przyrodnicze. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N. preferuje ochronę środowiska przyrodniczego poprzez ochronę kompleksów leśnych przed zainwestowaniem. Według rozporządzenia Wojewody o utworzeniu Obszaru, kompleks leśny to las stanowiący zwartą całość o powierzchni nie mniejszej niż 5,0 ha. Działka skarżącego wchodzi w skład kompleksu około 40 ha. Przyjęte przez Radę ustalenie w projekcie planu, że grunty leśne położone w kompleksie powyżej 5,0 ha zachowują dotychczasowe przeznaczenie pozostaje w zgodzie ze studium. Cytowane rozporządzenie wojewody nie zakazuje w strefie ochrony urbanistycznej zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a studium realizację zabudowy mieszkaniowej na tym terenie pozostawia ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że Rada utrzymując w projekcie planu dotychczasowe przeznaczenie działki [...] jako gruntu leśnego nie nadużyła swoich uprawnień planistycznych. Przywołana przez skarżącego okoliczność, że wnioskowana przez niego zmiana przeznaczenia gruntów leśnych pod budownictwo mieszkaniowe nie jest sprzeczna z zapisami rozporządzenia, nie podważa oceny, że Rada nie nadużyła przysługujących jej uprawnień planistycznych. Brak zakazu to przyzwolenie na zabudowę. O dopuszczeniu zabudowy rozstrzyga Rada w ustaleniach planu. Jak wynika z rysunku planu nie tylko działka skarżącego, ale także pozostałe działki wchodzące w skład tego kompleksu leśnego plan pozostawia w dotychczasowym przeznaczeniu. Wszystkie zarzuty właścicieli działek leśnych domagających się zmiany przeznaczenia zostały przez Radę odrzucone. Takie ustalenia projektu planu tworzą podstawę prawną do realizacji ochrony kompleksów leśnych przed zainwestowaniem i pozostają w zgodzie z kierunkiem ochrony przyrody określonym w studium. Istniejące w obszarze tego kompleksu działki zabudowane (jedna z nich graniczy od południa z działką [...]) uzyskały zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne jeszcze przed 1985 r. i projekt planu stan ten utrzymuje. To, że działka [...] ma zapewniony dostęp do drogi na co powołuje się skarżący nie może być argumentem przesądzającym o zmianie jej dotychczasowego przeznaczenia. W tej sytuacji, choć kwestionowane przez skarżącego ustalenia projektu planu naruszają jego interes prawny jako właściciela działki [...] (ograniczają sposób korzystania z nieruchomości), dzieje się to w zgodzie z przysługującymi Radzie uprawnieniami planistycznymi i należy przyjąć, że Rada nie nadużyła tych uprawnień. Oznacza to, że odrzucenie wniesionego zarzutu nie narusza prawa i nie może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Z powyższych względów należało na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1270) skargę oddalić.