IV SA/Wa 404/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Ewa Chojnacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2008 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa U. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) grudnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie wstrzymania użytkowania składowiska odpadów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...]. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 365 ust. 1 pkt 1 i art. 366 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. t.j. z 2006 Nr 129, poz. 902 z późn. zm.), wstrzymał z dniem 31 października 2007r. użytkowanie składowiska, eksploatowanego bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego przez Przedsiębiorstwo U. Sp. z o.o. z siedzibą w L. Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Przedsiębiorstwo U. Sp. z o.o. z siedzibą w L., żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania zarzucono organowi pierwszej instancji, iż prowadził od kilku lat (od 2001 r.) postępowanie w trybie art. 59 ustawy o odpadach, wskazując na niedociągnięcia i brak wyposażenia na składowisku w L. Przedsiębiorstwo w miarę posiadanych środków i możliwości uzupełniało urządzenia i wyposażenie techniczne składowiska opracowując jednocześnie plan jego likwidacji w oparciu o projekt rekultywacji. Pomimo prowadzenia powyższego postępowania, organ podjął działania w zupełnie innym kierunku, wszczynając postępowanie w którym stwierdził, że składowisko powinno posiadać pozwolenia zintegrowane. Ponadto strona podniosła, że wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględniono wymogów, o których mowa w art. 365 Prawa ochrony środowiska, tj. pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach, co uzasadniałoby wydanie decyzji w trybie tego artykułu. Zakwestionowano ustalenia dotyczące przyjęcia przez składowisko 10 ton odpadów na dobę, podczas gdy rozporządzenie z tych 10 ton wyłącza odpady obojętne. Strona przyznaje, że składowisko może przyjmować taką ilość odpadów dziennie, ale odpady obojętne stanowią około 50% ogólnej masy, pozostałą część stanowią odpady komunalne. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. Nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa U. Sp. z o.o. w L., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2007r., wstrzymującej z dniem 31 października 2007r. użytkowanie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w L., eksploatowanego przez odwołującego się bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w toku kontroli przeprowadzonej w dniach 8,14 i 22 maja 2007r. w P. Sp. z o.o. w L., WIOŚ ustalił, że zarządzane przez Spółkę składowisko odpadów innych niż obojętne i niebezpieczne w L., zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. Nr 122, poz. 1055J należy zaklasyfikować do instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Zgodnie z pkt 5.4 załącznika do ww. rozporządzenia obowiązkowi uzyskania pozwolenia zintegrowanego podlegają m.in. instalacje do składowania odpadów z wyłączeniem odpadów obojętnych, o zdolności przyjmowania ponad 10 ton odpadów na dobę lub o całkowitej pojemności ponad 25000 ton. Z ustaleń [...] WIOŚ dokonanych w trakcie kontroli oraz z dokumentacji składowiska znajdującej się w Urzędzie Gminy w L. wynika, że przedmiotowe składowisko spełnia oba powyższe warunki. W związku z powyższym [...] WIOŚ pismem z dnia 15.06.2007 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania w trybie art. 365 ust. 1 pkt 1 i art. 366 ust.3 ustawy Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. Nr 129 z 2006r. poz. 902 z póżn. zm.) użytkowania instalacji - składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w L. Postępowanie zostało zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo. Odnosząc się do zarzutu odwołania, organ wskazał, iż postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte w trybie art. 365 ustawy Prawo ochrony środowiska i dotyczy braku wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Tymczasem postępowanie prowadzone w stosunku do Spółki w trybie art., 59 ust. 1 ustawy o odpadach jest odrębnym postępowaniem. Za nieuzasadniony organ uznał argument strony, w który przyznaje ona, że może przyjmować około 10 ton odpadów na dobę wskazując jednocześnie, iż w tej masie około 50 % stanowią odpady obojętne, gdy tymczasem składowisko w L., którego zarządcą jest odwołujący się, zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2002r., jest składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Na podstawie ustaleń organu dokonanych w trakcie kontroli przeprowadzonej w maju 2007r. bezspornym jest zaś, iż użytkowanie przedmiotowego składowiska rozpoczęto przed 31 października 2000r., w związku z czym powinno ono uzyskać pozwolenie zintegrowane do dnia 30 kwietnia 2007r. Powyższy obowiązek wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 września 2003r. w sprawie późniejszych terminów do uzyskania pozwolenia zintegrowanego (Dz U. Nr 177, poz. 1736). Wtoku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej strona zeznała, że nie zamierza ubiegać się o uzyskanie pozwolenia zintegrowanego ze względu na stan techniczny składowiska i brak możliwości dostosowania składowiska do obowiązujących wymogów. W związku z taką postawą należy uznać, że wiedziała o konsekwencjach braku pozwolenia zintegrowanego, a w takiej sytuacji termin zaprzestania przyjmowania odpadów na składowisko, ustalony przez organ pierwszej instancji należy uznać za zasadny i wystarczający na bezpieczne dla środowiska zakończenia eksploatacji składowiska. Odnośnie zarzutu niedoręczenia decyzji właścicielowi składowiska - Gminie Miejskiej L., co uniemożliwiło jej złożenie odwołania organ wyjaśnił, iż podmiotem praw i obowiązków wynikających z przepisów o ochronie środowiska jest podmiot korzystający ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo ochrony środowiska, i tylko temu podmiotowi przysługują uprawienia strony. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją tym podmiotem jest odwołująca się spółka. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka Przedsiębiorstwo U. Sp. z o.o. z siedzibą w L. Żądając jej uchylenia strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 7-11 k.p.a poprzez zaniechanie należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na określenie pozycji Spółki w niniejszym postępowaniu, a w szczególności wielokrotnej zmianie podstawy prawnej orzekania, co skutkowało umorzeniem postępowania w niniejszej sprawie z wcześniej powołanego jako podstawa rozstrzygnięcia art. 59 ust. 1 ustawy o odpadach, tym bardziej, iż organ pierwszej instancji nie przedstawił Spółce stosownego postanowienia o wszczęciu postępowania, a po jego zakończeniu się uniemożliwił spółce (brak stosownego zawiadomienia) wypowiedzenia się co do zebranego materiału. Ponadto zarzucono, iż organ nie wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia, w szczególności odstąpił od zweryfikowania rzeczywistej wielkości odpadów, co skutkowało przyjęciem, iż składowisko zobowiązane jest do uzyskania pozwolenia zintegrowanego o którym mowa w art. 201 i następne ustawy-prawo ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 ustawy Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2007r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2007r. znak: [...], którą na podstawie art. 365 ust. 1 pkt 1 i art. 366 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. t.j. z 2006 Nr 129, poz. 902 z późn. zm zwanej w dalszej części "ustawą") orzeczono o wstrzymaniu z dniem 31 października 2007r. użytkowania składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w L., eksploatowanego przez stronę skarżącą się bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 365 ust. 1 pkt 1 ustawy, Wojewódzki inspektor ochrony środowiska, wstrzyma w drodze decyzji, użytkowanie instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. W decyzji tej określa się termin wstrzymania działalności lub użytkowania, uwzględniając potrzebę bezpiecznego zakończenia dla środowiska działalności lub użytkowania (art. 366 ust. 3 ustawy). Z postanowień art.365 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika zatem, że decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu ma charakter związany. Ustawodawca wskazuje w nim bowiem jednoznacznie, że organ administracji stwierdziwszy wystąpienie wymienionej w nim przesłanki, wstrzymuje użytkowanie instalacji. W związku z tym organy administracji nie mają żadnej swobody przy podejmowaniu decyzji kończącej postępowanie. W przypadku instalacji, których eksploatacja wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego, podstawą do wstrzymania użytkowania takiej instalacji jest jedynie stwierdzenie przez organ braku pozwolenia zintegrowanego. Dlatego jedyną przesłanką jaką powinien ustalić organ administracji, jest posiadanie ostatecznego pozwolenia zintegrowanego wówczas, gdy jest ono wymagane. Sposób użytkowania i ewentualne wynikające z tego tytułu zagrożenia wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego nie mają znaczenia. Zgodnie z art. 201 ustawy pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie , ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Rodzaje takich instalacji zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002r. ( Dz. U. Nr 122 poz. 1055) w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. W załączniku do niniejszego rozporządzenia w pkt 5 ppkt 4, jako instalację spełniającą w/w kryteria wymienia się instalację do składowania odpadów, z wyjątkiem odpadów obojętnych, o zdolności przyjmowania ponad 10 ton odpadów na dobę lub o całkowitej pojemności ponad 25.000 ton. W ocenie orzekających w sprawie organów składowisko odpadów prowadzone przez skarżącego spełnia powyższe wymogi. Organy powołują się w tym zakresie na ustalenia poczynione przez [...] WIOŚ dokonane w trakcie kontroli oraz dokumentację składowiska znajdującą się w Urzędzie Gminy w L. Z protokołu kontroli 54/2007r. przeprowadzonej na składowisku w dniach 8,14 i 22 maja 2007r. wynika, iż skarżący eksploatuje składowisko odpadów inne niż niebezpieczne i obojętne. W czasie kontroli sprawdzono dane dotyczące pojemności całkowitej spornego składowiska. Zarządzający składowiskiem podał, iż pojemność składowiska wynosi [...]. Ustalono także, że w I kwartale 2007r. na składowisko przyjęto [...] odpadów co przy 6-cio dniowym tygodniu pracy daje średnio [...] odpadów na dobę. Określając całkowitą pojemność składowiska wskazano, iż mieści się ona w granicach [...] ton. Powyższy protokół został podpisany przez Prezesa Zarządu skarżącej Spółki, który pomimo pouczenia nie wniósł żadnych zastrzeżeń i uwag do jego treści, ani nie odmówił jego podpisania, co oznacza, iż jego treść została przez przedstawiciela Spółki zaakceptowana. Również w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 27 czerwca 2007r. przedstawiciele strony skarżącej nie kwestionowali ustaleń, iż instalacja przez nią eksploatowana podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Natomiast wniesiono uwagi do protokołu z rozprawy w których informowano, że skarżący nie zamierza ubiegać się o pozwolenie zintegrowane ze względu na stan techniczny składowiska i brak możliwości dostosowania składowiska do obowiązujących wymogów prawnych. W ocenie Sądu strona skarżąca, ani w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, ani w skardze nie przedstawiła żadnych dowodów, dokumentów, kontrargumentów mogących podważyć ustalenia poczynione przez organ w powyższym zakresie. Wobec powyższego, Sąd uznał, iż w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów, brak jest podstaw do przyjęcia, iż w toku postępowania organ zaniechał obowiązkowi należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Tym samym za słuszne należy uznać stanowisko organu, iż użytkowanie przez skarżącego składowiska, którego eksploatację, jak wynika z akt sprawy rozpoczęto przed 31 października 2000 r. (w 1974r.) w świetle przywołanych powyżej przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, wymagało w myśl załącznika do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 września 2003r. w sprawie późniejszych terminów do uzyskania pozwolenia zintegrowanego (Dz. U Nr 177, poz. 1736) uzyskania pozwolenia zintegrowanego do 30 kwietnia 2007r.. Nieuzyskanie przez stronę skarżącą, jako prowadzącego instalację we wskazanym powyżej terminie pozwolenia zintegrowanego, jak wskazano na wstępie skutkowało koniecznością zastosowania przez właściwy organ sankcji określonej w art. 365 ust. 1 pkt 1 ustawy, polegającej na wstrzymaniu użytkowania eksploatowanego przez skarżącego składowiska. Odnosząc się zaś do podniesionego przez stronę skarżącą zarzutu zaniechania należytego i wyczerpującego informowania jej o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału, należy uznać iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Wbrew stanowisku strony skarżącej, z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia 15 czerwca 2007r. została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania na podstawie art. 365 ust. 1 i art. 366 ust 3 ustawy użytkowania instalacji. Uczestniczyła także na rozprawie administracyjnej w dniu 27 czerwca 2007r., podczas której, jak wynika z treści protokołu zgodnie z art. 10 k.p.a strony zapoznano z całością materiału dowodowego zebranego w sprawie. Za nieuzasadniony, Sąd uznał także zarzut strony skarżącej, iż w "niniejszym postępowaniu, organ dokonywał wielokrotnej zmiany podstawy prawnej orzekania, co w konsekwencji skutkowało umorzeniem postępowania w niniejszej sprawie z wcześniej powołanego jako podstawa rozstrzygnięcia art. 59 ust. 1 ustawy o odpadach". Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego, jest on stroną dwóch oddzielnych postępowań administracyjnych: postępowania prowadzonego w trybie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, oraz zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, prowadzonego na podstawie art. art. 365 ust. 1 i art. 366 ust 3 ustawy. Są to zatem dwa odrębne postępowania administracyjne, wszczęte i prowadzone w oparciu o inne podstawy prawne, a tym samym przesłanki. Podkreślić przy tym należy, iż postępowania te nie są względem siebie konkurencyjne, okoliczność wszczęcia jako pierwszego z nich postępowania w trybie art. 59 ust. 1 ustawy o odpadach nie skutkowała wbrew stanowisku prezentowanemu przez stronę skarżącą brakiem możliwości późniejszego wszczęcia i prowadzenia postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Sąd natomiast z urzędu stwierdza, iż utrzymanie w mocy przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2007r. orzekającego o wstrzymaniu z dniem 31 października 2007r. użytkowania składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w L., eksploatowanego przez stronę skarżącą się bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego było rozstrzygnięciem błędnym. Decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2007r. nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Skarżąca Spółka miała zatem, zgodnie z art. 130 k.p.a obowiązek jej wykonania z chwilą, gdy stała się ona ostateczna. Decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna z chwilą utrzymania jej w mocy decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2007r. Tymczasem wymóg wstrzymania przez skarżącą spółkę z dniem 31 października 2007r. użytkowania składowiska, ekspirował przed tym, jak decyzja nakładająca ten obowiązek stała się ostateczna. W ocenie zatem Sądu obowiązek ten był w oczywisty sposób niewykonalny i jego niewykonalność miała charakter trwały. Stanowi to przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Ochrony Środowiska winien zmienić decyzję organu pierwszej instancji, poprzez wskazanie nowego terminu wstrzymania użytkowania składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w L., eksploatowanego przez stronę skarżącą, tak aby miała ona możliwość wykonania tego obowiązku. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku, Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.