IV SA/Wa 404/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Miasta P. i Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z [...] grudnia 2011 r. znak: [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu wniosku Miasta P. (dalej "Gminy" ) o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2011 r. znak: [...], stwierdzającą, że decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] kwietnia 1965 r. nr [...] oraz poprzedzające ją orzeczenie Prezydium Rady Narodowej miasta P. Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1964 r. nr [...] zostały wydane z naruszeniem prawa, utrzymał decyzję Ministra Infrastruktury w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonej obecnie decyzji Ministra, przedstawia się w sposób następujący: 1. Orzeczeniem z [...] grudnia 1964 r. Prezydium Rady Narodowej m. P. Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości przy ul. [...] w P., z kw. [...], tom I, wykaz 21, z działki nr [...] o pow. 247 m2 - połowę oraz z kw. [...], tom I, wykaz 22, z działki [...]o pow. 412 m2 - połowę, dalej "nieruchomość", stanowiącej współwłasność spadkobierców J. B. Jednocześnie wskazano, że ustalenie odszkodowania nastąpi w odrębnym orzeczeniu. 2. Powyższe orzeczenie zostało utrzymane w mocy decyzją z [...] kwietnia 1965 r. Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. 3. Pismem z 10 listopada 2008 r. H. N. jako spadkobierca po byłej współwłaścicielce nieruchomości wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższych orzeczeń. 4. Decyzją z [...] lutego 2011 r., wydaną na podstawie art.158 § 2 k.p.a., Minister Infrastruktury stwierdził, że decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] kwietnia 1965 r. oraz poprzedzające ją orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. P. Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1964 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. 5. Pismem z 25 lutego 2011 r. Gmina wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że wprawdzie decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. P. z [...] grudnia 1964 r. została skierowana do osób nie będących już wówczas stronami w sprawie, jednak uchybienie to nie było wynikiem jakichkolwiek zaniedbań proceduralnych ze strony organu prowadzącego postępowanie wywłaszczeniowe. Winę za taki stan rzeczy ponoszą strony tego postępowania - spadkobiercy tabularnych właścicieli nieruchomości, którzy nie dopełnili obowiązku ujawnienia nabytego prawa w księdze wieczystej. III. Zaskarżoną decyzją Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej rozpoznał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r., utrzymując tę decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister wskazał w szczególności, co następuje: 1. Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w zgodzie z przepisami ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94), a mianowicie: - cel wywłaszczenia został określony w decyzji z [...] kwietnia 1963 r. o lokalizacji szczegółowej nr [...] wydanej przez Prezydium Rady Narodowej m. P. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, zgodnie z którą na nieruchomości przewidywana była budowę budynku mieszkalnego zakładowego - ujęta w ówcześnie obowiązującym wieloletnim planie gospodarczym (art. 3 powołanej ustawy); - przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego [...] Zakłady Produkcji [...] wystąpiły do spadkobierców J. B. ustalonych w oparciu o postanowienie spadkowe z [...] czerwca 1956 r. sygn. akt [...], tj.: P. R., L. T., H. B., M. C., W. G., M. G., A. J., A. S., A. B., W. B., Z. B., B. L. oraz L. B. z ofertą nabycia nieruchomości na podstawie art. 6 ww. ustawy, na oferty nie udzielono odpowiedzi; - pismem z 15 lipca 1963 r., nr [...], uzupełnionym pismem z 21 listopada 1963 r., nr [...], [...] Zakłady Produkcji [...] wystąpiły do organu z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości, spełniającym wymogi określone w art. 15 ww. ustawy - pismem z 30 listopada 1963 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej m. P. Urząd Spraw Wewnętrznych zawiadomiło o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz o terminie i miejscu rozprawy wyznaczonej na dzień 31 grudnia 1963 r. (art. 16 ust 1 ww. ustawy) - orzeczeniem z [...] grudnia 1964 r. nr [...], Prezydium Rady Narodowej m. P. Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości przy ul. [...] w P., z kw. [...], tom I, wykaz 21, z działki nr [...] o pow. 247 m2 - połowę oraz z kw. [...], tom I, wykaz 22, z działki [...] o pow. 412 m2 - połowę, stanowiącej współwłasność spadkobierców P. B. 2. Z postanowienia Sądu Rejonowego w P. z [...] lipca 2006 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po L. T., wynika, iż zmarła ona w dniu 22 lutego 1962 r. Ponadto od 2 października 1932 r. nie żył L. B., wskazany w orzeczeniu wywłaszczeniowym z [...] grudnia 1964 r. jako strona postępowania (osoba ta nie mogła być spadkobiercą po J. B.). Wynika stąd, że L. T. i L. B., jako osoby zmarłe, nie mogły być stronami postępowania wywłaszczeniowego, albowiem z chwilą śmierci utraciły zdolność prawną (art. 8 k.c. w związku z art. 30 § 1 k.p.a.). 3. Skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi wadę formalną postępowania, niezależnie od tego czy było to wynikiem zaniedbań proceduralnych ze strony organu prowadzącego postępowanie wywłaszczeniowe. Decyzja taka, jako rażąco naruszająca prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Wadą rażącego naruszenia prawa obarczona jest w tej sytuacji również decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] kwietnia 1965 r., albowiem utrzymała ona w mocy decyzję skierowaną do ww. osób zmarłych. 4. Jednocześnie w niniejszej sprawie spełniona została negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, przewidziana w art.156 § 2 k.p.a., tj. decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Na podstawie umowy notarialnej z [...] marca 1967 r. rep. Nr [...] działki nr [...] i [...], zostały oddane w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P., której następcą prawnym jest Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko- Własnościowa "[...]" w P. Wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie działki ewidencyjne nr [...] i [...], - stanowiące własność Miasta P., w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "[...]". Natomiast z budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] zostały sprzedane lokale nr: [...] (KW [...]),[...] (KW [...]), [...] (KW [...]),[...] (KW [...]), [...] (KW [...]),[...] (KW [...]), wraz z udziałami w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Organ administracji publicznej nie jest władny do podważenia skutków prawnych wynikających z zawarcia ww. umowy cywilnoprawnej. IV. Gmina oraz Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta P. (dalej łącznie "skarżący") wniosły do Sądu skargę na decyzję Ministra z [...] grudnia 2011 r., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt k.p.a. W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący podnieśli w szczególności, co następuje: 1. Stwierdzona przez organ wada formalna decyzji wywłaszczeniowej nie może zostać uznana za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie każde bowiem naruszenie prawa ma charakter rażący, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzających stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Istotne znaczenie ma też zawsze ocena skutków społecznych gospodarczych, jakie naruszenie prawa pociąga. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Ministra wynika, że Prezydium Rady Narodowej m. P. Urząd Spraw Wewnętrznych dokonało wywłaszczenia zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. 2. Niedopuszczalnym jest na gruncie obowiązującego prawa rozstrzyganie nie na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a na podstawie orzecznictwa sądowego (taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie). 3. Poczynione przez Ministra ustalenia zawierają nieścisłość w odniesieniu do daty śmierci L. B. Organ raz wskazuje, że dziedziczył on na mocy postanowienia spadkowego z [...] czerwca 1956 r., sygn. akt [...] po J. B., w innej części uzasadnienia wskazuje, że L. B. nie żył już od 2 października 1932 r., nie przytaczając jednocześnie żadnego postanowienia spadkowego, na potwierdzenie swoich ustaleń. Tymczasem mając na względzie prawomocne postanowienie spadkowe z [...] czerwca 1956 r., sygn. akt [...], w ocenie strony skarżącej przyjąć należy, że L. B. dziedziczył po zmarłym J. B. V. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prowadzi do następujących wniosków: 1. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16 §1 k.p.a. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest zatem ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad o charakterze kwalifikowanym, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. 2. Jedną z wad skutkującą stwierdzenie nieważności decyzji, jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art.156 §1 pkt. 2 k.p.a.). Pojęcie "rażące naruszenie prawa" nie zostało w żaden sposób zdefiniowane, lecz na przestrzeni wielu lat stosowania k.p.a. rozumienie "rażącego naruszenia prawa" doczekało się obszernej refleksji zarówno teoretycznej, jak i w judykaturze. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrok z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92 (opubl. ONSA z 1993 r. z. 1, poz. 23) podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa wymaga wyraźnego wykazania, jaki konkretnie przepis został naruszony i dlaczego naruszenie należało ocenić jako rażące. Z kolei w wyroku z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2525/10, NSA uznał, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Podobnie wypowiada się doktryna i wskazuje, że rażące naruszenie prawa może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania oraz, że w każdym przypadku istotne jest jednak, aby naruszenie miało szczególną doniosłość. Konieczne jest zatem uwzględnianie takich okoliczności jak: oczywistość naruszenia, związany z nią charakter naruszonego przepisu, skutki wywołane decyzją (por. G.Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom. II, Warszawa 2010, s. 350 – 354). 3. Przykładem wydaniem decyzji z rażącym naruszenia prawa jest prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i uczynienie z niej adresata wydanej decyzji. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie (por. glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83 publ. OSPiKA1984 L, Z. 5, poz. 108, wyrok NSA z 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, lex 82653, wyrok NSA z 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004, z. 3, poz. 33, czy dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl: wyrok WSA w Warszawie z 12 lipca 2005 r., sygn. akt I SA 2422/03 oraz wyrok NSA z 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06 ) i jest w pełni aprobowany przez skład orzekający. Zauważyć należy, że status strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Jak stanowi art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 8 ustawy Kodeks cywilny zdolność prawną ma każdy człowiek od chwili urodzenia. Z chwilą śmierci zdolność prawna wygasa. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że zmarły, jako osoba niemająca zdolności prawnej nie może być podmiotem praw i obowiązku z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do takiej osoby nie można ani wszcząć, ani prowadzić postępowania, jak również nie można skierować do niej podjętych rozstrzygnięć. 4. W tym miejscu wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie zależy tylko od występowania w danym przypadku przesłanek pozytywnych, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., ale również jest uwarunkowane brakiem przesłanek negatywnych, wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a. Należy do nich zaś m. in. występowanie nieodwracalnych skutków prawnych, jakie wywołała decyzja wadliwa. Skutki te zaś polegają na sytuacji, w której organ administracyjny - działając w ramach przyznanych mu kompetencji - nie może własnym działaniem odwrócić bezpośrednich następstw prawnych, wywołanych decyzją, która jest obarczona kwalifikowaną wadą. Powyższa przesłanka ma miejsce m.in. w sytuacji gdy doszło do nabycia nieruchomości przez osobę trzecią, a organ administracji nie ma możliwości eliminacji na drodze postępowania administracyjnego skutków prawnych czynności cywilnoprawnej (por. uchwała Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92; wyrok Sadu Najwyższego z 6 kwietnia 1995 r. sygn. akt III ARN 8/95). 5. Odnosząc do wskazanych wyżej uwarunkowań prawnych stan faktyczny niniejszej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej współwłasność spadkobierców J. B. prowadzone było przez organ wywłaszczeniowy w stosunku do co najmniej jednej osoby nieżyjącej, tj. L. T. (fakt śmierci tej osoby przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej nie jest przez skarżących kwestionowany). W konsekwencji powyższego decyzje wywłaszczeniowe organów obu instancji, zostały również do tej osoby skierowane. Chybiony jest w tej sytuacji zarzut skargi co do naruszenia przez Ministra art. 156 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie przez organ tego rodzaju sytuacji za rażące naruszenie prawa. Prawidłowo bowiem uznał organ nadzorczy, że prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej i w efekcie orzekanie w takiej sprawie, jest możliwe tylko i wyłącznie w odniesieniu do istniejących stron stosunku administracyjnoprawnego. Jeżeli zatem doszło do wydania decyzji administracyjnej w stosunku do osoby zmarłej, to przyjmuje się, że taka decyzja jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zasadnie zatem uznał organ nadzorczy, że tego rodzaju kwalifikowaną wadą prawną są obarczone obie decyzje wywłaszczeniowe. 6. Jednocześnie prawidłowo uznał Minister, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na występowanie negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych, wynikającej z art. 156 § 2 k.p.a., skutkujące koniecznością zastosowania przez Ministra instytucji z art.158 § 2 k.p.a. (ograniczenie się do stwierdzenia wydania tych decyzji z naruszeniem prawa). Organ ustalił bowiem, że wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie działki ewidencyjne nr [...] i [...], będące własnością miasta P., a oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "[...]". W budynku mieszkalnym położonym na działce [...] zostały sprzedane lokale wraz z udziałami w prawie użytkowania wieczystego. Dokonany obrót cywilnoprawny nieruchomością stanowi podstawę do uznania, iż w rozpatrywanej sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art.156 § 2 k.p.a. Nieodwracalność tę należy wiązać z faktem, że organ administracji nie ma możliwości eliminacji skutków wywołanych wskazanymi wyżej czynnościami cywilnoprawnymi na drodze postępowania administracyjnego. 7. Rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd stwierdził, że nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. postawiony Ministrowi. Organ podjął bowiem wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy i prawidłowo go ocenił. W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w konsekwencji czego podlega oddaleniu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.