IV SA/Wa 404/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody [...] (dalej: Wojewoda, organ II instancji, organ odwoławczy) nr [...] z [...] grudnia 2016 r. wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 9 a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, ze zm., dalej: u.g.n.) po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. z siedzibą w L., w imieniu której działa Spółka P. S.A. Oddział w [...] (dalej: inwestor, wnioskodawca, skarżąca, Spółka) reprezentowana przez radcę prawnego M. O., od decyzji Starosty Powiatu [...] (dalej: organ I instancji, Starosta) z [...] maja 2016 r., znak Nr [...] o odmowie wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, położonej w obrębie [...] gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,49 ha, w sprawie udzielenia zezwolenia na zakładanie przewodów, urządzeń obiektów infrastruktury technicznej (sieci dystrybucyjnej) w ramach przebudowy linii wysokiego napięcia (110 kV) K.. W decyzji z [...] grudnia 2016 r. organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stan sprawy przestawiał się następująco: Wnioskiem z [...] września 2015 r., który wpłynął do organu I instancji w dniu [...] września 2015 r. Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego M. O., wystąpiła do Starosty o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości obejmującej działkę nr [...] z obrębu [...] gm. [...], przez udzielenie zezwolenia na przebudowę, założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [...] służących do przesyłu energii elektrycznej, w sytuacji, w której dla przedmiotowej nieruchomości nie jest prowadzona księga wieczysta, ani zbiór dokumentów, a właściciel nieruchomości – S. J. nie żyje i po jego śmierci nie przeprowadzono postępowania spadkowego. Podstawą złożonego wniosku jest przepis art. 124 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 w związku z art. 124 a u.g.n. Organ I instancji po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją z [...] maja 2016 r., znak Nr [...] odmówił wydania decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z opisanej wyżej nieruchomości, uzasadniając wydane rozstrzygnięcie brakiem spełnienia przesłanki przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n., tj. nie przedstawieniem przez wnioskodawcę dokumentu - decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, dopuszczającej przebudowę lub realizację nowej inwestycji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że dołączona do wniosku decyzja Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy remontu linii elektroenergetycznej 110 kV K. na odcinku od słupa nr [...] do słupa nr [...], która jest linią istniejącą, powstałą w latach 70-tych, łączącą stacje [...] i [...]. Przedmiotowa inwestycja obejmuje trzy etapy, tj. remont od słupa [...] do słupa [...], remont od słupa [...] do słupa [...], remont od słupa [...] do słupa [...]. Łączna długość ok. 15,5 km. W ramach planowanego remontu linia zostanie dostosowana do pracy w temperaturze +80° C. W celu spełnienia wymogów bezpieczeństwa, w tym zachowania minimalnych odległości przewodów od ziemi, planowane jest podwyższenie około czterech słupów. Remont obejmować będzie również, wymianę łańcuchów izolatorów wraz z osprzętem, wymianę przewodów odgromowych, remont fundamentów oraz malowanie konstrukcji wsporczych - słupów. Przedmiotowa linia nie przewiduje zmiany (likwidacji lub przebudowy) dróg i sieci technicznego uzbrojenia terenu na trasie linii. Ponadto Wójt Gminy [...] w uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, że "Przedmiotowe przedsięwzięcie w stosunku do stanu istniejącego nie zmienia przeznaczenia terenu, nie powoduje zmiany sposobu użytkowania terenu jest prowadzone zgodnie z przepisami odrębnymi oraz nie spowoduje negatywnego wpływu na środowisko. Przewidziane prace budowlane nie mają na celu zmiany charakteru istniejącego obiektu budowlanego, a jego podstawowe parametry tj. długość, napięcie dla jakiego była projektowana oraz lokalizację stanowisk słupowych, pozostają bez zmian. Szerokość pasa zajmowanego przez linię nie ulega zmianie, wysokości wszystkich słupów pozostają bez zmian z wyłączeniem słupów podwyższanych w dostosowaniu do obowiązujących norm. Remont linii nie zwiększa zajętości terenu pod linią jak i powierzchni zajmowanej pod fundamenty". W dniu [...] czerwca 2016 r. do Wojewody wpłynęło pismo Starosty Powiatu [...], przy którym, na podstawie art. 133 k.p.a., przekazano odwołanie Spółki wniesione w piśmie z [...] maja 2016 r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] czerwca 2016 r. od decyzji organu I instancji. W jego treści odwołująca Spółka nie zgodziła się z rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji. Kwestionowanej decyzji zarzuca: - naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie subiektywnej oceny materiału dowodowego sprawy i literalną wykładnię jedynie kilku fragmentów decyzji lokalizacyjnej, podczas gdy z szerokiego i obiektywnego kontekstu rozpatrywanej sprawy oraz wszystkich okoliczności faktycznych ustalonych w toku postępowania wynika, że planowany przez stronę zakres prac do wykonania polega na przebudowie, a nie remoncie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji K.-G.; - naruszenie art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, i art. 3 pkt. 8 ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, ze strona nie przedstawiła w toku postępowania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dopuszczającego przebudowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 K.-G., podczas gdy takim dokumentem jest złożona wraz z wnioskiem decyzja Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] kwietnia 2015 r., znak [...], której treść ze względu na rzeczywisty charakter planowanych do wykonania przez inwestora prac odczytywać należy jako ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci przebudowy, a nie remonty. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ograniczenie sposobu korzystania przedmiotowej nieruchomości, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W decyzji z [...] grudnia 2016 r. organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ odwoławczy wskazał, że odwołanie wpłynęło w terminie i zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż podniesione w odwołaniu. Organ II instancji przypomniał, że w niniejszej sprawie wniosek Spółki dotyczył ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości obejmującej działkę nr [...] z obrębu [...] gm. [...], która posiada nieuregulowany stan prawny oraz wskazał, że podstawą złożonego wniosku jest przepis art. 124 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 w związku z art. 124 a u.g.n. Wojewoda wyjaśnił, że o złożeniu wniosku o wydanie zezwolenia należy zawiadomić właściciela (użytkownika wieczystego). W przedmiotowej sprawie inwestor do wniosku dołączył m. in. zaświadczenie Starosty Powiatu [...] z [...] lipca 2015 r., z którego wynika, że działka nr [...] z obrębu [...] gm. [...] stanowiła własność S. J., na podstawie aktu własności ziemi nr [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego inwestor ustalił, że S. J. - właściciel przedmiotowej nieruchomości - nie żyje, co potwierdził załączony do niniejszego wniosku odpis skrócony aktu zgonu nadesłany przez Urząd Stanu Cywilnego w [...]. Ponadto w piśmie z [...] sierpnia 2015 r., sygn.: [...] Sąd Rejonowy w [...] poinformował, że w urządzeniach ewidencyjnych prowadzonych przed tamtejszym Sądem "brak jest zapisów dot. ww zmarłego". W świetle powyższych ustaleń, organ II instancji stwierdził, że działka nr [...] z obrębu K. gm. S. posiada nieuregulowany stan prawny. Według organu odwoławczego, z akt przedmiotowej sprawy wynika, że organ I instancji nie ustalił w wymaganej procedurze stron postępowania i nie zawiadomił ich o wszczęciu postępowania. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ I instancji umożliwił - stosownie do art. 10 § 1 k.p.a - zapoznanie się z aktami sprawy tylko wnioskodawcy, który był też tylko adresatem zaskarżonej decyzji. Oceniając zaskarżoną decyzję, Wojewoda stwierdził, że nie została ona poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. W ocenie organu II instancji, ograniczenie postępowania do wydania decyzji sprawie i doręczenia jej tylko wnioskodawcy oznacza, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a, w związku z art. 61 § 4 k.p.a. przez brak ustalenie wszystkich osób będących stronami w sprawie i niezapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie merytorycznej oceny złożonego wniosku inwestora. Według Wojewody, decyzja Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jednoznacznie określa cel jaki ma być realizowany na objętych nią nieruchomościach. W skardze Spółka zaskarżyła w całości decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r., znak [...], uchylającą w całości decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] maja 2016 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...] gmina [...], pow. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,49 ha poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie przewodów, urządzeń obiektów infrastruktury technicznej (sieci dystrybucyjnej) w ramach przebudowy linii wysokiego napięcia (110 kV) K. G., oraz zarzucając jej: 1. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n. wzw. z art. 3 pkt. 7a) i art. 3 pkt. 8) ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: p.b.) poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dopuszczającego przebudowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...], podczas gdy takim dokumentem jest złożona wraz z wnioskiem w niniejszej sprawie decyzja Wójta Gminy [...] z [...] marca 2015 r., znak [...] (dalej: decyzja lokalizacyjna), której treść ze względu na rzeczywisty charakter planowanych do wykonania przez inwestora prac, odczytywać należy jako ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci przebudowy, a nie remontu; 2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: a) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie subiektywnej oceny materiału dowodowego sprawy i literalną wykładnię treści decyzji lokalizacyjnej, podczas gdy z szerokiego i obiektywnego kontekstu rozpatrywanej sprawy oraz wszystkich okoliczności faktycznych ustalonych w toku postępowania wynika, że planowany przez skarżącą zakres prac do wykonania polega na przebudowie, a nie remoncie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji K.; b) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie znaku, daty wydania oraz organu wydającego decyzję lokalizacyjną zarówno przez organ I instancji, jak i przez organ II instancji, co świadczy o powierzchownym zapoznaniu się z dokumentacją akt sprawy i braku obiektywizmu oraz samodzielności wskazanych organów, co spowodowało brak zaufania skarżącej do organów Państwa. Podnosząc wskazane powyżej zarzuty wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również o uchylenie w całości decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] maja 2016 r. znak: Nr [...], oraz zobowiązanie organu - Starosty Powiatu [...] do: a) podania do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz na stronach internetowych Starostwa Powiatowego, a także przez ogłoszenie w prasie o zasięgu ogólnopolskim informacji o zamiarze ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124a w zw. z art. 114 ust. 3 i 4 u.g.n.; b) po przeprowadzeniu procedury przewidzianej w art. 124a w zw. z art. 114 ust. 3 i 4 u.g.n. lub innych koniecznych procedur określonych przepisami prawa - wydania decyzji w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie przewodów, urządzeń obiektów infrastruktury technicznej (sieci dystrybucyjnej) w ramach przebudowy linii wysokiego napięcia (110 kV) K.; 2. zasądzenie od organu - Wojewody [...] na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia powyższego, wnesiono o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również o uchylenie w całości decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] maja 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, 2. zasądzenie od organu - Wojewody [...] na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pomimo iż literalna wykładnia art. 124 ust. 1 u.g.n. może prowadzić do wniosku, że dotyczy on jedynie budowy nowych przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, ma on także zastosowanie do prac polegających na przebudowie istniejącego już obiektu budowlanego. Następnie skarżąca powołała się na definicję legalną przebudowy. Skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z inwestycją polegającą na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym bieżące remonty, wobec czego zastosowanie powinien mieć art. 124 ust. 1 u.g.n. O takiej kwalifikacji planowanej inwestycji na linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...]-[...] świadczy zakres prac do wykonania. Według Spółki, charakter planowanych prac do wykonania przez stronę nie pozwala uznać ich za remont, bowiem ten stanowią tylko takie roboty budowlane, które są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym i ich celem jest odtworzenie stanu pierwotnego, a więc takiego, który istniał w danym obiekcie budowlanym. Również nazwa przedmiotu zamówienia "Modernizacja linii 110 kV relacji K.-G. w formule pod klucz w podziale na 6 zadań" świadczy o tym, że zamówienie dotyczy przebudowy, a nie remontu linii 110kV. Zdaniem skarżącej, wobec powyższego nie jest prawidłowym ustalenie Starosty Powiatu [...] oraz Wojewody [...], że decyzja lokalizacyjna dotyczy jedynie remontu, a nie przebudowy. W ocenie Spółki, trzeba mieć na uwadze, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wydanie tej decyzji powołując się na taki sam zakres prac jak opisano to powyżej i jaki został wskazany w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia nr [...] z [...] lipca 2012 r. Skarżąca podnosi, że w ramach kontraktu jaki realizuje spółka P. S.A. z siedzibą w [...], po wygraniu przetargu, wystąpiono bowiem do Wójta Gminy [...] oraz Wójta Gminy [...] o wydanie stosownych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a następnie do Starosty Powiatu [...] o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Bezpodstawnym, nielogicznym i przeciwskutecznym byłoby stwierdzanie w obu tych różnych postępowaniach innego zakresu prac do wykonania przez stronę, skoro do wykonania jest jedno i to samo zadanie realizowane na zlecenie P. S.A. z siedzibą w L.. Skarżąca uważa, że zakres przedmiotowy obu tych postępowań, a w konsekwencji także decyzji, uznać trzeba za identyczny. Skoro jak wykazano to wyżej, planowane do wykonania prace bezsprzecznie mają charakter przebudowy, to skarżąca uważa, że nie może występować do Starosty Powiatu [...] o wydanie decyzji w trybie art. 124b u.g.n., lecz właśnie w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. To, że w decyzji lokalizacyjnej błędnie w kilku miejscach używa się zwrotu "remont" nie oznacza, że zawarte w tym dokumencie rozstrzygniecie nie dotyczy tej samej inwestycji, w sprawie której toczy się postępowanie w niniejszej sprawie (w więc w istocie "przebudowy"). W ocenie skarżącej, rozstrzygniecie decyzji lokalizacyjnej wykładać trzeba szerzej niż tylko literalnie w zakresie omyłkowo użytych słów "remont". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu, organ II instancji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. oraz u.g.n. W rozpoznawanej sprawie wyróżniono zarzuty dotyczące prawa procesowego i prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. akt IOSK 2355/11, LEX nr 1328094). W pierwszej kolejności przechodząc do oceny przepisów postępowania, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że organ II instancji dokonał niewadliwej analizy zebranego materiału dowodowego, a wnioski jakie z niego zostały wysnute były logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności. Materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ II instancji są zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, organ II instancji podejmując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie przeprowadził również w sposób prawidłowy proces subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne regulujące wydanie decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W przedmiotowej sprawie w decyzji z [...] grudnia 2016 r. Wojewoda ustosunkował się do twierdzeń skarżącej wynikających z treści odwołania z [...] maja 2016 r., a także przeprowadził kontrolę instancyjną działania, które podjął organ I instancji wydając decyzję z [...] maja 2016 r. Należy stwierdzić, że ustalenia te znajdują bowiem swój wyraz w decyzji Wojewody z [...] grudnia 2016 r. W zaskarżonej do Sądu decyzji organ II instancji powołał się na motywy wyrażone przez organ I instancji w decyzji z [...] maja 2016 r. Wojewoda w decyzji z [...] grudnia 2016 r. uzasadnił także fakt nieuwzględnienia zarzutów wynikających z odwołania skarżącej wskazując jednocześnie, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż podniesione w odwołaniu. Organ odwoławczy w decyzji z [...] grudnia 2016 r. wyczerpująco udowodnił także brak związku przyczynowego między zarzutami odwołania, a decyzją z [...] maja 2016 r. wydaną przez organ I instancji. Należy stwierdzić, że uzasadnienie decyzji wydanej przez organ II instancji w przedmiotowej sprawie jest zgodne z treścią art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 9a u.g.n. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda szczegółowo wyjaśnił także przesłanki, które spowodowały wydanie tego rozstrzygnięcia. Organ przywołał przepisy prawne, które stosował wydając rozstrzygnięcie oraz wyjaśnił dlaczego mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Możliwe rozstrzygnięcia organu administracji w postępowaniu odwoławczym zostały wskazane w art. 138 § 1 k.p.a. Przepis ten określa sposoby zakończenia postępowania odwoławczego. I tak organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź też wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych: umorzyć postępowanie I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.). Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny ocenia zatem, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. To zaś oznaczałoby, że sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Wpływ na podjęcie decyzji kasacyjnej ma treść art. 136 k.p.a., określającego granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że organ odwoławczy trafnie ocenił wadliwość postępowania przed organem I instancji jako istotną, a w związku z tym niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym, gdyż postępowanie w sprawie należy przeprowadzić ponownie w całości, poczynając od ustalenia stron postępowania i zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania. Oceniając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy zasadnie również stwierdził, że nie została ona poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Ograniczenie postępowania do wydania decyzji w sprawie i doręczenia jej tylko wnioskodawcy oznacza, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. przez brak ustalenia wszystkich osób będących stronami w sprawie i niezapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie Spółka do wniosku dołączyła m. in. zaświadczenie Starosty Powiatu [...] z [...] lipca 2015 r., z którego wynika, że działka nr [...] z obrębu [...] gm. [...] stanowiła własność S. J., na podstawie aktu własności ziemi nr [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego inwestor ustalił, że S. J. - właściciel przedmiotowej nieruchomości - nie żyje, co potwierdził załączony do niniejszego wniosku odpis skrócony aktu zgonu nadesłany przez Urząd Stanu Cywilnego w [...]. W piśmie z [...] sierpnia 2015 r. Sąd Rejonowy w [...] poinformował, że w urządzeniach ewidencyjnych prowadzonych przed tamtejszym Sądem brak jest zapisów dot. ww. zmarłego. Z powyższych ustaleń wynikało zatem, że działka nr [...] z obrębu [...] gm. [...] posiada nieuregulowany stan prawny. Według art. 124a u.g.n., przepisy art. 124 ust.1-2 i 4-7, art. 124b oraz art. 125 i art. 126 stosuje się odpowiednio do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Do postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z tych nieruchomości stosuje się art. 114 ust. 3 i 4, art. 115 ust. 3 i 4 oraz art. 118a ust. 2 i 3 u.g.n. W takiej sytuacji nie ma możliwości przeprowadzenia rokowań i zastępuje się je informacją o zamiarze ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomość, która to informacja zostaje podana do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz przez ogłoszenie w prasie o zasięgu ogólnopolskim. Jeżeli w ciągu 2 miesięcy od dnia ukazania się ogłoszenia nie zgłoszą się osoby, którym przysługują prawa rzeczowe to można wszcząć postępowanie wywłaszczeniowe w szczególnym trybie. Przepis art. 124a u.g.n. odsyła wprost do przepisu art. 118a ust. 2 u.g.n., który w kontekście instytucji uregulowanej w art. 124 u.g.n., należy rozumieć tak, że po upływie wskazanego wyżej 2 miesięcznego terminu organ wydaje decyzję o zezwoleniu na ingerencję w nieruchomość w ramach określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n. Decyzja taka podlega ogłoszeniu w trybie określonym w art. 49 k.p.a. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że organ I instancji nie ustalił w opisanej wyżej procedurze stron postępowania i nie zawiadomił ich o wszczęciu postępowania. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ I instancji umożliwił - stosownie do art. 10 § 1 k.p.a - zapoznanie się z aktami sprawy tylko wnioskodawcy, który był też tylko adresatem zaskarżonej decyzji. Należy zgodzić się z organem II instancji, który oceniając zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie została ona poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Ograniczenie postępowania do wydania decyzji sprawie i doręczenia jej tylko wnioskodawcy oznacza, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., w związku z art. 61 § 4 k.p.a. przez brak ustalenia wszystkich osób będących stronami w sprawie i niezapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z treścią art. 10 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Na tzw. "czynny udział" składa się cały wachlarz uprawnień strony wynikających z k.p.a. Czynny udział w postępowaniu administracyjnym w każdym jego stadium, jak wymaga tego art. 10 k.p.a., oznacza zagwarantowanie udziału w całym jego toku od momentu wszczęcia i przed wszystkimi zajmującymi się sprawą organami obu instancji. W rozpatrywanej sprawie postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa, albowiem organ ten nie ustalił prawidłowo kręgu stron. Zatem sprawa wymagała ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co uzasadniało podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego. Reasumując, w rozpatrywanej sprawie wada postępowania, polegająca na przeprowadzeniu postępowania przez organ I instancji bez należytego ustalenia kręgu stron, uzasadniała podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wada ta w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogła być konwalidowana przy zastosowaniu art. 136 k.p.a. z tego względu, że prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania zawartej w art. 15 k.p.a. Zasada ta gwarantuje każdej stronie zachowanie dwuinstancyjnego trybu postępowania administracyjnego. Brak czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest taką wadą, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające. Do naruszeń przepisów procesowych, dezawuujących przeprowadzone przed organem I instancji postępowanie wyjaśniające, należy brak zapewnienia stronie uprawnień procesowych gwarantowanych przepisami art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. W świetle powyższego stwierdzić zatem należy, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. W sprawie właściwie zastosowano art. 138 § 2 k.p.a. Wyjaśnić przy tym należy, że nie było prawnych przeszkód do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sprawie. Na marginesie jedynie wyjaśnić należy, że wbrew zarzutom skargi zarówno decyzja organu I i II instancji nie zawierają błędnego oznaczenia znaku, daty wydania oraz organu wydającego decyzję lokalizacyjną. Błędne natomiast oznaczenie decyzji lokalizacyjnej znalazło się w skardze na str. 2. Wyjaśnić bowiem należy, że decyzja Starosty Powiatu [...] z [...] maja 2016 r. znak Nr [...] dotyczyła działki nr [...] położonej w obrębie [...] gm. [...], objętej decyzją Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego Nr [...], a nie jak błędnie podkreślono w skardze - decyzją Wójta Gminy [...] z [...] marca 2015 r. znak [...]. Organ I instancji został zobowiązany w decyzji Wojewody z [...] grudnia 2016 r. nr [...] do ponownego rzetelnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W jego ramach skarżąca będzie mogła podnosić wszystkie, jej zdaniem, ważne okoliczności sprawy. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń będzie możliwe wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. I ta decyzja będzie mogła być ponownie badana w trybie instancyjnym, a następnie ewentualnie przed sądem administracyjnym. Wobec faktu, że zaskarżona została decyzja kasacyjna organu odwoławczego zupełnie niezrozumiałe są zarzuty naruszenia prawa materialnego. Organ odwoławczy nie opierał się bowiem na tych przepisach, ustaliwszy uprzednio, że stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony, co nie pozwalało na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.