IV SA/Wa 406/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2008 r. sprawy ze skargi G. B., S. P. i J. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) września 2007 r. (...); II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) września 2007 r. nr (...), którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody (...) z dnia (...) listopada 1978 r. nr (...) zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi W., G., W. i G., gmina K., w części dotyczącej gruntów położonych we wsi W., oznaczonych jako działka nr (...) wydzielona dla małż. N. i F. C. oraz działka nr (...) wydzielona dla małż. S. i T. K. na odcinku między obecnymi działkami nr (...) i nr (...), (...) i (...). W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne. Pismem z dnia 20 listopada 2003 r. N. C. wystąpiła do Wojewody (...) z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Wojewody (...) wskazując, że granica wyznaczona w trakcie scalenia przecina należące do niej budynki, istniejące od 1930 r. Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) lutego 2004 r. odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W wyniku wniesionego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (...) stycznia 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Wojewody (...) z dnia (...) listopada1978 r. w części dotyczącej działki nr (...) wydzielonej dla małż. N. i F. C. oraz działki nr (...) wydzielonej dla małż. S. i T. K.na odcinku między obecnymi działkami nr (...) i nr (...), (...) i (...). Następnie wyrokiem z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 416/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Ministra i stwierdził nieważność decyzji Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2004 r. wskazując, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, albowiem w tym przypadku właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Uwzględniając powyższe wytyczne zawarte w wyroku Sądu, Minister decyzją z dnia (...) września 2007 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody (...) z dnia (...) listopada 1978 r. W uzasadnieniu podniesiono, iż na mocy aktu własności ziemi nr (...) małż. Na. i F. C. stali się właścicielami zabudowanej działki nr (...) o powierzchni (...) ha, zaś właścicielami działki sąsiedniej, oznaczonej numerem (...), na podstawie aktu własności ziemi nr (...), stali się małż. S. i T. K. W wyniku scalenia gruntów, zatwierdzonego zaskarżoną decyzją Wojewody (...) z dnia (...) listopada 1978 r., małż. C. otrzymali działkę nr (...) powstałą z przedscaleniowej działki nr (...) powiększonej poprzez przesunięcie północnej granicy tej działki, natomiast małż. K. otrzymali działkę nr (...) obejmującą przedscaleniową działkę nr (...). W 1994 r. działka nr (...) została podzielona na działki nr (...) i (...). Działkę nr (...) o pow. (...) ha, powstałą z gruntów stanowiących północną część działki nr (...), małż. C. sprzedali pozostawiając sobie działkę nr (...), o powierzchni (...) ha, obejmującą część obszaru dawnej działki nr (...). W 1995 r. działka nr (...) również uległa podziałowi na działki nr (...) i (...). W tym samym roku działkę nr (...) S. K. i spadkobiercy nieżyjącego już wtedy T. K. sprzedali, a następnie w 2003 r. dokonali podziału działki nr (...) na działki nr (...), (...) i (...). W wyniku zawartych umów darowizny z 1995 r. oraz zniesienia współwłasności w roku 2003 działki te stały się własnością następców prawnych S. i T. K. Działkę nr (...) otrzymała G. B., działkę nr (...) - S. .P., zaś działkę nr (...) - J. K. W następstwie dokonanych podziałów działka nr (...) graniczy z działkami nr (...), (...) i (...). Organ uznał, że sporna obecnie granica między przedscaleniowymi działkami nr (...) i (...) (po scaleniu nr (...) i (...)) na odcinku ich części zabudowanej była zawsze, jeszcze przed założeniem ewidencji gruntów, granicą spokojnego władania. Dowodem na to są m. in. budynki istniejące już od 1930 r. Problem nie istniał ani w trakcie wykonania scalenia gruntów, ani po podziałach działek nr (...) i (...) w latach 1994 i 1995. Dopiero po kolejnym podziale działki nr (...) i wskazaniu przebiegu przedmiotowej granicy na gruncie w roku 2003 powstał spór. Okazało się bowiem, że zaprojektowana w wyniku scalenia granica między działkami nr (...) i (...) odbiega znacznie od uznanej dotychczas przez obie strony krzywolinijnej granicy i przecina istniejące budynki. Taki stan powstał m. in. z powodu błędów w operacie ewidencji gruntów. Zgodnie z § 27 pkt. 9 Instrukcji nr 1 Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 24 marca 1983 r. przed przystąpieniem do opracowania projektu scalenia należało "porównać treść mapy ze stanem na gruncie ze szczególnym uwzględnieniem stanu władania i granic w terenach budowlanych". Wnikliwe wykonanie takiego porównania spowodowałoby usunięcie ewentualnych usterek popełnionych podczas zakładania ewidencji gruntów oraz prac związanych z uregulowaniem własności gospodarstw rolnych i pozwoliłoby uniknąć błędów w projektowaniu działek w terenach zabudowanych. Niezależnie jednak od tego projektowanie takich działek winno się odbywać na gruncie i wówczas, w przypadku braku widoczności między punktami granicznymi, granice winny być przetyczane. W przedmiotowej sprawie ustalono dwa punkty, na początku i końcu spornej obecnie granicy, bez uwzględnienia jej faktycznego przebiegu na odcinku między tymi punktami. Spowodowało to zmianę niekwestionowanej dotychczas granicy dwóch zabudowanych działek siedliskowych i zakłócenie stanu posiadania N. C. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela lub samoistnego posiadacza. W tej sytuacji Minister uznał, że scalenie gruntów w części dotyczącej działek nr (...) i (...) wykonano z naruszeniem prawa. W wyniku wniesionego wniosku G. B., S. P. i J. K. o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister po ponownym przeanalizowaniu sprawy, decyzją z dnia (...) stycznia 2008 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) września 2007 r. powołując w uzasadnianiu taką samą argumentację jak w decyzji wydanej w pierwszej instancji. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie wnieśli G. B., S. P. i J.K. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniesiono, że niezrozumiałe jest ustalenie, iż budynki na działce małżonków C. pochodzą z 1930 r. i miały one wymiary takie jak obecnie. Skarżący przeczyli powyższym okolicznościom jako opartym jedynie o gołosłowne twierdzenia N.C. Rozpoznający sprawę organ, zdaniem skarżących, nie wyjaśniał tych kwestii, nie wezwał skarżących do przedstawienia ewentualnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń . Nie dowiedział się więc, iż w toku postępowania przed Sądem Rejonowym w P. z powództwa skarżących przeciwko N. C. o wydanie pasa gruntu, przeprowadzony był dowód z opinii biegłego z zakresu budownictwa, który wskazał na rozbudowę stodoły prawdopodobnie w latach 70 - tych, co wynika z użytych materiałów budowlanych nieistniejących w latach 30-tych. Nadto skarżący podnieśli, że fakt istnienia starego drewnianego budynku mieszkalnego z 1930 r. na gruncie N.C. nie może przesądzać o wadliwości decyzji scaleniowej, skoro róg tego budynku wchodził w nieruchomość małżonków K. 80 centymetrów, drugi 1 m 10 cm, a miary te mieszczą się w granicach błędów geodezyjnych. Dodatkowo w zaskarżonej decyzji pominięto okoliczności podniesione w decyzji Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2004 r., a mianowicie, iż N. C. wnosiła jedynie o poszerzenie swojej nieruchomości w drodze scalenia w części północnej, a granica scaleniowa w części zachodniej (pomiędzy spornymi działkami) została utrzymana jak przed scaleniem, a zatem nie ma mowy o jakiejś bliżej nieokreślonej granicy ostatniego stanu posiadania, którą bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie stara się ustalić zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 3 lipca 2008r. uczestniczka postępowania N. C. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.dalej: ustawy - P.p.s.a ) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzających ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty są słuszne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156§1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7.03.1996 r. (IIIARN 70\95 OSNP 1996\18\258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.( m.in. orzeczenie NSA z 0.02.2005 r. OSK 1134\04 Lex 165717, ). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W innym miejscu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, natomiast, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30.03.2004 r., IVSA 3763\03, Lex 156952). Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Jednoczenie podkreślenia wymaga, że obowiązkiem organu w trakcie każdego postępowania administracyjnego czy to prowadzonego w trybie zwykłym czy w trybie nadzwyczajnym jest należyte wyjaśnienia okoliczności sprawy. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 7 i 77§1 kpa, zasadą prawdy obiektywnej w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Dodatkowo ustawodawca w art. 77 §1 kpa nałożył na organ administracji publicznej obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i rozpatrzenia go. Wyniki powyższego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Art. 107 §3 kpa stanowi wszak, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał z udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem w/w zasad postępowania. Z treści decyzji wynika, że organ administracji uznał, że decyzja z dnia (...) listopada 1978r. Wojewody (...) została wydana z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów. (Dz.U. nr 3 poz. 13), zgodnie z którym grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela lub samoistnego posiadacza. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy organ winien zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy grunty, których dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności były gruntami zabudowanymi w dacie scalenia i wymiany gruntów. O ile nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie, że działka o nr (...) (przed scaleniem) stanowiąca własność małż. C. była działką zabudowaną, o tyle nie zostało w niniejszej sprawie w żaden sposób wyjaśnione czy zabudowania takie znajdowały się na działce o nr (...) (przed scaleniem) stanowiącej własność T. i S. K. Sam fakt, że w chwili obecnej na mapie sytuacyjnej podziału nieruchomości rolnej - działki nr (...) sporządzonej 22 kwietnia 2003r. uwidocznione są budynki, nie przemawia samo przez się, że działka ta była zabudowana w dacie dokonywania scalenia. Wynik tych ustaleń niewątpliwie ma wpływ na wynik sprawy. W sytuacji bowiem gdyby nieruchomość ta była zabudowana, konsekwentnie należałoby przyjąć, że nie mogłaby ona - bez zgody właścicieli (i jednocześnie posiadaczy) zostać objęta scaleniem. A zatem granice tej działki musiałyby pozostać niezmienione w stosunku do granic działki przed dokonaniem scalenia. Natomiast bez znaczenia pozostaje, że działce tej nadano inny nr ewidencyjny - (...), wynikający ze zmiany numerów ewidencyjnych działek po dokonaniu scalenia i wymiany gruntów. A zatem w przypadku stwierdzenia, że działka nr (...) była nieruchomością zabudowaną, dla oceny prawidłowości decyzji z dnia (...).11.1978r. niezbędne będzie porównanie granic tej działki przed scaleniem i po jego dokonaniu. Niespornym jest bowiem, że w aktach sprawy brak jest zgody ówczesnych właścicieli w/w działki na objęcie jej scaleniem. Jedynie na marginesie podnieść natomiast należy, że ówcześni właściciele działki nr (...) wyrazili zgodę na objęcie ich nieruchomości scaleniem, skoro zgłosili wniosek o powiększenie - w wyniku scalenia ich nieruchomości siedliskowej poprzez przesunięcie jej północnej granicy (co zostało uwzględnione). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, ażeby w/w okoliczności były przedmiotem ustaleń przez organ. Akta sprawy wskazują, że granica pomiędzy działkami nr (...) i (...) (po scaleniu ) została wytyczona jako linia prosta pomiędzy punktami granicznymi nr 29 i 4. Znaki te zostały zastabilizowane. Materiał dowodowy nie pozwala jednoznacznie stwierdzić - jak to uczynił organ, że granica ta została wytyczona nieprawidłowo. Po pierwsze - dla stwierdzenia powyższego organ administracji powołał się na treść Instrukcji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 24 marca 1983r. Uszło natomiast jego uwadze, że w/w Instrukcja w żaden sposób nie mogła mieć zastosowania dla oceny decyzji z dnia (...) listopada 1978r. albowiem w tym czasie jeszcze nie obowiązywała. Po drugie - o nieprawidłowości wytyczanych granic w omawianej dacie nie może przemawiać protokół wznowienia znaków granicznych. Protokół ten został wszak sporządzony w 2003r. a zatem wiele lat po wydaniu decyzji scaleniowej. Z protokołu tego nie wynika także, ażeby odnaleziono inne znaki graniczne, które powinny były być znalezione podczas dokonywania scalenia, a które wskazywałyby na przebieg granic wzdłuż linii łamanej. Nie bez znaczenia pozostaje także to, że po 1978r. zarówno działka nr (...) jak i (...) ulegały dalszym podziałom. W aktach postępowania administracyjnego znajduje się także protokół graniczny ustalenia granicy działki nr (...) z gruntami sąsiednimi, spisany w dniu 18 czerwca 1994r., z którego wynika, że granice tej działki są zgodne z dokumentami ewidencyjnymi. Protokół ten został podpisany przez ówczesnych właścicieli działek nr (...), (...) oraz (...). Również operat techniczny sporządzony w 1957r. wskazuje na przebieg granic pomiędzy tymi działkami wzdłuż linii prostej. Reasumując - trafny jest zarzut skarżących, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została wydana bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy to jest z naruszeniem art. 7, 77§1, 80 i 107§3kpa, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją powyższego była konieczność uchylenia w/w decyzji. Natomiast nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy dołączona zarówno do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jak i do skargi opinia biegłego sądowego M. S. sporządzona na zlecenie Sądu Rejonowego w P. Sam fakt czy na spornej granicy był usytuowany budynek pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Ustalenie granic - w sytuacji gdy działka nr (...) (przed scaleniem) nie została objęta scaleniem - nie mogło nastąpić w tym postępowaniu. Jedynie na marginesie natomiast wskazać należy, że opinia ta nie dowodzi, jak twierdzą skarżący, że sporny budynek stodoły był przesuwany w stronę działki o nr (...). Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazane wyżej rozważania, ustali, czy działka nr (...) (przed scaleniem) była działką zabudowaną, jeśli tak, czy jej właściciele wyrazili zgodę na objęcie działki scaleniem (w aktach brak takiej zgody). W przypadku stwierdzenia braku takiej zgody ustali, jakie były granice ewidencyjne tej działki przed wydaniem decyzji. W konsekwencji rozważy czy decyzja z dnia (...) listopada 1968r. w części dotyczącej działek nr (...) i (...) (po scaleniu) dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156§1 kpa a jeśli tak jaki przepis prawa został rażąco naruszony i z jakich przyczyn. Rozważania w tym zakresie winny zostać zawarte w uzasadnieniu orzeczenia. Z tych wszystkich względów - na mocy art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 i 152 ustawy - P.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji.