IV SA/Wa 409/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia WSA Łukasz Krzycki Sędzia WSA Małgorzata Miron ( spr.) Protokolant Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2004r. sprawy ze skargi I. B. i L. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2004r . Nr [...] w przedmiocie przejęcia na rzecz Państwa majątku ziemskiego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. Decyzją z grudnia 2002 r. Wojewoda [...] po rozpoznaniu wniosku L. D. z dnia [...] lutego 1998 r. rozszerzonego wnioskiem z dnia [...] marca 2002 r. o wydanie decyzji w trybie §5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. – stwierdził, że będące przedmiotem wniosku 1. parcele o łącznej powierzchni 57,0585 ha z tego parcele objęte lwh [...] księgi tabularnej B. Sądu Okręgowego w T. – o łącznej powierzchni 47,8198 ha w tym użytków rolnych 47,6026 ha oraz objęta lwh [...] księgi tabularnej B. Sądu Okręgowego w T. – parcela o powierzchni 9,2387 ha stanowiąca las; 2. objęte lwh [...] księgi tabularnej B. parcele katastralne stanowiące zespól pałacowo – parkowy podpadają pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Po rozpoznaniu odwołania L. D. oraz I. B. od decyzji Wojewody [...] z grudnia 2002 r. stwierdzającej, że majątek ziemski w B. objęty lwh [...] księgi tabularnej B. i lwh [...] księgi tabularnej B. o powierzchni ogólnej 225,26 ha ( w tym użytków rolnych 150,77 ha) wraz z zespołem pałacowo-parkowym stanowiący byłą własność K. D. – ojca wnioskodawcy podpadał pod działanie dekretu z dnia 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej- Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że L. D. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji, że część majątku ziemskiego w B. stanowiąca własność K. D. nie podlegała przejęciu na podstawie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Uzasadniając swoje żądanie wnioskodawca powoływał się na podział majątku ziemskiego w B. o powierzchni całkowitej 225,26 ha ( w ty. 150,77 ha użytków rolnych, który został przeprowadzony w 1938 r. przez mierniczego przysięgłego inż. T. Wg wnioskodawcy majątek ziemski został podzielony pomiędzy ówczesnych współwłaścicieli w taki sposób że K. D. przypadały parcele o łącznej powierzchni 57,0585 ha w tym 47,6026 ha użytków rolnych oraz parcela o powierzchni 9,2387 ha stanowiąca las. W toku postępowania wnioskodawca rozszerzył wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej, ze zespół pałacowo -parkowy stanowiący obecnie działkę ewid. [...] o powierzchni 1,88 ha nie podpadał pod działanie przepisów dekretu. Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych jeżeli ich łączny obszar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej lub 50 ha użytków rolnych a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. A zatem nieruchomości stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych przechodziły na własność skarbu państwa jeżeli spełniały łącznie 2 przesłanki: - były nieruchomościami ziemskimi - ich powierzchnia ogólna lub powierzchnia użytków rolnych przekraczała normy obszarowe określone w dekrecie. Organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia ogólna przedmiotowej nieruchomości na dzień 1 września 1939 r. jak również wejścia w życie dekretu wynosiła 225.26 ha. Nie można bowiem przyjąć prawnej skuteczności podziału – zniesienia współwłasności majątku ziemskiego w B. przeprowadzonego w 1938 r. przez inż. T. A zatem współwłaścicielami tego majątku w dniu 1.09.1939 r. byli K. D., B. D. i T. M. z D. Ponieważ powierzchnia majątku ziemskiego w tym powierzchnia użytków rolnych znacznie przekraczała normy obszarowe wskazane w dekrecie – nieruchomość wypełniała dyspozycje zawartą w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Co do żądania wyłączenia spod działania dekretu zespołu pałacowo – parkowego organ ocenił, że określenie " nieruchomości ziemskiej" podlegającej nacjonalizacji jest szersze od nieruchomości rolnej i obejmuje zarówno grunty będące użytkami rolnymi jak i grunty o charakterze nierolniczym a także nieużytki i zabudowania. żaden przepis dekretu nie wskazuje, aby zespól pałacowo parkowy wraz z budynkami gospodarczymi będący ośrodkiem majątku podlegał wyłączeniu spod działania dekretu. Zgodnie z postanowieniami dekretu nieruchomości ziemskie przeznaczone na cele reformy rolnej przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości na własność skarbu państwa z przeznaczeniem na cele określone w art. 1 część druga". Analiza przepisów dekretu wskazuje, że na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości ziemskie wraz ze znajdującymi się na ich obszarze budynkami i dekret nie przewidywał wyłączenia z przejmowanych w całości nieruchomości ziemskich jakichkolwiek części w tym również zespołów pałacowo – parkowych. Postanowienia rozporządzenia wykonawczego z dnia 1 marca 1945 r. konkretyzującego zasady i formy przeprowadzenia reformy rolnej wskazywały jedynie, że zabudowania dworskie stanowiące integralną część nieruchomości ziemskiej nie powinny podlegać parcelacji a całości być przeznaczone na cele reformy rolnej. Objęty wnioskiem zespól pałacowo – parkowy tworzący integralną całość z majątkiem ziemskim w B. podpadał pod działanie przepisów dekretu. Uwzględniając przywołane wyżej przepisy oraz stan faktyczny wynikający z analizy zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy uznał, że przedmiotowa nieruchomość ziemska o powierzchni 225,26 ha wraz z zespołem pałacowo – parkowym stanowiąca współwłasność m.in. K. D. podpadała pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skargi na powyższą decyzję wnieśli I. B. i L. D. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w szczególności przepisu art.2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przez błędne przyjęcie, że parcele, których dotyczy decyzja podpadają pod działanie przepisów dekretu. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazują, że organ nieprawidłowo ustalił, że istniał związek funkcjonalny pomiędzy zespołem pałacowo – parkowym a pozostałą częścią nieruchomości. W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargi I. B. i L. D. są uzasadnione choć z innych przyczyn niż nich wskazane Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153 poz. 1269) Sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. ( art. 13§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. nr 153 poz. 1270). Zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77§1 i 107§3 kpa. Art. 107 §1 kpa wymienia składniki jakie powinna zawierać każda decyzja administracyjna. Jednym z jej elementów jest określenie daty wydania decyzji. W literaturze przedmiotu przyjęto, że data wskazuje nader istotny element w sprawowaniu orzecznictwa. (tak Borkowski w Borkowski/Adamiak KPA Komentarz 6.Wydanie Warszawa 2004. art. 107 Nb 8). Decyzja organu I instancji nie zawiera dokładnego oznaczenia daty jej wydania- wskazuje jedynie na miesiąc i rok ( grudzień 2002 ). Organ odwoławczy w taki sam – wadliwy sposób powołuje decyzję, do której odnosi się złożone odwołanie. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy na brak spójności pomiędzy decyzją organu I i II instancji. Decyzja Wojewody [...] stwierdzała, że wymienione w niej enumeratywnie nieruchomości stanowiące użytki rolne ( 47,6026 ha), las ( 9,2387ha ) i zespół pałacowo parkowy podpadają pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Natomiast organ odwoławczy w komparycji zaskarżonej decyzji wskazał, że rozpoznał odwołanie od decyzji Wojewody [...] stwierdzającej " że majątek ziemski w B. objęty lwh [...] księgi tabularnej B. i lwh [...] księgi tabularnej B. o powierzchni ogólnej 225,26 ha ( w tym użytków rolnych 150,77 ha) wraz z zespołem pałacowo parkowym stanowiący byłą własność m.in. K. D. – ojca wnioskodawcy podpadał pod działanie dekretu(...)"Takie odniesienie organu odwoławczego do decyzji organu I instancji wskazuje, że Minister Rolnictwa i Reform Rolnych rozpoznał sprawę, której zakres nie był przedmiotowo tożsamy z decyzją Wojewody [...]. Ten ostatni bowiem nie odnosił się w komparycji orzeczenia do całego majątku ziemskiego w B. ( jak to opisał organ odwoławczy ) lecz do jego części objętej wnioskiem L. D. Ustawodawca w art. 77 kpa nałożył na organ administracyjny obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli ( art. 7 kpa). Podstawą rozstrzygnięcia przez ograny administracji były przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6.09.1944 r. (zwanego dalej rozporządzeniem wykonawczym) oraz art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z §5 rozporządzenia na wniosek strony organ mógł orzec czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit.e dekretu, który statuował przejście na własność skarbu państwa nieruchomości ziemskich przyjmując jaki kryterium jego przejścia wielkość areału w tym użytków rolnych. Natomiast zgodnie z brzmieniem §6 tego rozporządzenia strona, która ubiegała się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e powinna przedłożyć dowody stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju. Na drogę postępowania administracyjnego zostały zatem skierowane sprawy, w których strona kwestionowała fakt podpadania nieruchomości pod działanie dekretu ze względu na wielkość powierzchni gruntów składających się na ten majątek ziemski.. Wydanie takiego orzeczenia mogło nastąpić wyłącznie na wniosek strony – stosownie do §6 omaw. rozporządzenia i organ nie jest uprawniony do orzekania w tym zakresie z urzędu. Wniosek L. D. wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie dotyczył zwrotu części nieruchomości położonej w B., która stanowiła – jego zdaniem własność K. D. Skarżący wskazywał wszak, że w 1938 r. zostało dokonane zniesienie współwłasności nieruchomości pomiędzy współwłaścicielami, w wyniku którego K. D. stał się faktycznym właścicielem nieruchomości, która ze względu na areał nie podpadała pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W piśmie z dnia 29 marca 2002 r. skarżący zwrócił się z prośbą o wydanie decyzji dotyczącej dworu w B. wraz z otaczającym go parkiem i ogrodem. Skoro postępowanie o wydanie orzeczenia w trybie §5 i 6 rozporządzenia wykonawczego mogło toczyć się jedynie na wniosek zainteresowanego – obowiązkiem organu było dokładne ustalenie zakresu żądania strony. Tak sformułowane żądanie przez L. D. nie dawało organowi podstawy do orzekania. Wątpliwości Sądu co do zakresu wniosku są tym więcej uzasadnione, że zarówno odwołanie od decyzji organu I instancji jak i skarga złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odnoszą się w swej treści jedynie do części orzeczenia dotyczącego zespołu pałacowo parkowego. Dodatkowo wskazać należy, że organ ponad wszystkim orzekł również co do części majątku – parceli stanowiącej las, która nie była objęta wnioskiem. Omawiane uchybienie - niewyjaśnienie zakresu wniosku strony miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli bowiem wniosek dotyczył jedynie części nieruchomości – tzw. zespołu pałacowo - parkowego to ustawodawca nie przewidział drogi postępowania administracyjnego dla rozstrzygania sporów co do tego, że część nieruchomości ze względu na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej. Jeśli natomiast wniosek dotyczył całej nieruchomości przejętej z mocy przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej to rzeczą organu było ustalenie czy majątek w B. spełniał dekretowe przesłanki do jego przejęcia na własność państwa. Wprawdzie trafnie zarówno Wojewoda [...] jak i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazali, że kwestię prawnej skuteczności podziału nieruchomości regulowały przepisy rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów normujące przenoszenie własności nieruchomości ziemskich z dnia 5 września 1919 r.( Dz.U. nr 73 poz. 428) jednakże organ winien odnieść się dodatkowo do podnoszonej w odwołaniu okoliczności, że nie wymagane jest zezwolenie przewidzianego w art. 1 tego rozporządzenia gdy podziału dokonują instytucje państwowe lub przez państwo upoważnione. Zniesienie współwłasności w 1938 r. zostało dokonane przez inż. T.- zgodnie z oświadczeniem skarżących – uprawnionego geodetę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów co do tej kwestii. Wskazane uchybienia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie zgodne z prawem. W konsekwencji zarówno zaskarżona decyzję jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji jako decyzje naruszające prawo należało uchylić Wobec stwierdzenia uchybień, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji Sad nie odniósł się słuszności zarzutów zawartych w skardze zarówno I. B. jak i L. D. Odnoszą się one bowiem do ustaleń związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo parkowym a pozostałą częścią majątku . Rozpoznawanie zarzutów w tym zakresie było co najmniej przedwczesne. Z tych wszystkich względów Sąd – na podstawie art. 135 i 145 §1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji, z tym że orzeczenie w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji zostało oparte o treść art. 152 tej ustawy.