IV SA/Wa 41/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat I. S. z Kancelarii Adwokackiej z siedzibą w W. przy ul. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2008r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego wolnostojącego oraz budowie garażu i szamba wraz z urządzeniami technicznymi z podłączeniem do sieci miejskich na działce o nr ew. [...], w obrębie [...], położonej przy ul. [...] na terenie dzielnicy [...] w W.. W uzasadnieniu decyzji podano, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.). Zawarta w pkt 1 art. 61 ust.1 zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Ocena spełnienia warunku określonego w pkt 1dokonywana jest poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Organ zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, jednak nie mniejszej niż 50 metrów. Na tak wyznaczonym obszarze przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych ww. pkt 1-5 ust. 1 art. 61 ustawy. W przedmiotowej sprawie została przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza funkcji i cech zagospodarowania wyznaczonego obszaru analizowanego, z której wynika, że planowana inwestycja jest zgodna z dobrosąsiedzkimi stosunkami. Organ odwoławczy wskazał, iż decyzję o warunkach zabudowy wedle art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydaje się po uzgodnieniu z organami wymienionymi w pkt 1-10, przy czym uzgodnienie to dokonywane jest w trybie art. 106 kpa w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Wydanie takiego postanowienia nie jest wymagane w sytuacji, gdy organem uzgadniającym jest organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. W takim przypadku wystarczająca jest opinia. W niniejszej sprawie Wydział Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 27 marca 2008r. zaopiniował projekt decyzji o warunkach zabudowy pod pewnymi uwagami. Projekt decyzji o warunkach został uzgodniony z Wydziałem Infrastruktury, którego zgłoszone w opinii zastrzeżenia zostały uwzględnione w zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją związaną o charakterze deklaratoryjnym, co oznacza, że organ nie ma uprawnień kształtujących oraz swobody interpretacyjnej. Jeżeli organ stwierdzi, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami prawa, to nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Związany charakter tej decyzji wynika z zasady wolności zagospodarowania terenu wyrażonej w art. 6 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach może wedle art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust.1 tej ustawy nastąpić w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Kolegium stwierdziło, że podnoszona w odwołaniu kwestia nielegalnego szamba nie podlega rozpatrzeniu przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja organu pierwszej instancji nie budzi zastrzeżeń, a okoliczności podnoszone w odwołaniu nie mają wpływu na treść jego rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję złożył M. K., podnosząc, że istniejąca nielegalna kanalizacja wychodząca z istniejącego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce inwestorów i kończąca się prowizorycznym szambem znajdującym się na jego działce, stwarza realne zagrożenie dla planowanych jakichkolwiek inwestycji. Budowa obiektu budowlanego na niezinwentaryzowanych podziemnych rurociągach kanalizacyjnych może spowodować katastrofę budowlaną. Dlatego domaga się przedstawienia opinii Wydziału Ochrony Środowiska oraz Wydziału Infrastruktury, zezwalających na realizację planowanej inwestycji gdzie zostałaby uwzględniona istniejąca nielegalna podziemna infrastruktura. Budowa garażu nad istniejącą kanalizacją może zdaniem skarżącego budzić wątpliwości pod względem zgodności z prawem. Skarżący jednocześnie wniósł o wydanie decyzji zobowiązujących Państwa Z. do zinwentaryzowania i usunięcia kanalizacji oraz naprawy zaistniałych szkód w imię zasady dobrego sąsiedztwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80,poz.717 ze zm.) zwaną dalej ustawą, w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowani terenu, nawet nie wymagająca pozwolenia na budowę, rodzi konieczność ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy, z wyjątkiem tymczasowej, trwającej do roku, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, E. Z. i E. L. wystąpili wnioskiem z dnia 6 lutego 2008r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie oraz ociepleniu budynku mieszkalnego wraz z budową garażu i likwidacją istniejącego szamba oraz budową nowego szamba. W myśl art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, określonych w punktach 1-5 tegoż przepisu. Wymieniona w pkt 1 art. 61 ust. 1 przesłanka tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wymaga by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań, dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ratio legis art. 61 ustawy jest ochrona ładu przestrzennego, co oznacza, iż ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej wskazują, iż w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z normą § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) znajdują się nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz towarzyszącymi im budynkami gospodarczymi (analizie poddano teren o szerokości trzykrotnej szerokości frontu działki, od każdej strony granicy działki). Zabudowa sąsiednia jest zatem jednorodna, przy czym, jak wynika z części graficznej analizy, jej przedmiotem były nie tylko działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji, lecz rozległy obszar, stanowiący określoną urbanistyczną całość. Decyzję o warunkach zabudowy, jak stanowi art. 60 ust. 1 ustawy, wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W niniejszej sprawie, Prezydent W. jako zarządca dróg dokonał uzgodnienia decyzji, o którym mowa w pkt 9 ust.4 art. 53 ustawy i warunki tego uzgodnienia zostały zawarte w pkt 3.1 decyzji z dnia [...] maja 2008r. Decyzja ta została również uzgodniona przez Prezydenta jako organu ochrony środowiska pod względem ochrony środowiska, co wynika z pkt 3.3. Trafnie stwierdziło Kolegium, że w przypadku, gdy właściwym organem do uzgodnienia warunków zabudowy jest zarazem organ właściwy do wydania decyzji o warunkach, uzgodnienie nie przybiera formy odrębnego postanowienia z art. 106 § 5 kpa. Jednakże treść uzgodnienia musi znaleźć odzwierciedlenie w decyzji o warunkach zabudowy, co nie ulega wątpliwości miało miejsce w niniejszej sprawie. W decyzji o warunkach zabudowy w pkt 5 zostały określone wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, zobowiązujące inwestora do stosowania rozwiązań, które nie pozbawią tych osób dostępu do drogi publicznej, światła, możliwości korzystania z wody, kanalizacji i energii elektrycznej i cieplnej, nie spowodują uciążliwości ze względu na hałas, wibracje, promieniowanie oraz zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. Odnosząc do przedstawionych w skardze obaw skarżącego odnośnie ewentualnych negatywnych skutków jakie mogą wyniknąć z realizacji planowanej inwestycji w związku z istniejącą na działce inwestorów kanalizacji sanitarnej, stwierdzić należy, że likwidacja istniejącej kanalizacji może być brana pod uwagę na etapie pozwolenia na budowę i realizacji inwestycji. Niemniej podkreślenia wymaga, iż wspomniany wyżej wniosek inwestorów z dnia 6 lutego2008r. o ustalenie warunków zabudowy obejmował również likwidację istniejącego szamba, co jednak nie zostało ujęte w decyzji z dnia [...] maja 2008r. o warunkach zabudowy. W tych warunkach należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji naruszył zasadę z art. 61 § 1 kpa związania treścią wniosku strony, zgodnie z którą to strona a nie organ decyduje o treści żądania zawartego we wniosku. Z akt sprawy nie wynika, aby inwestorzy w formie pisemnej zrezygnowali z ustalenia warunków zabudowy w części obejmującej likwidację szamba. W uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji brak jest jakiejkolwiek wzmianki z jakich powodów w decyzja nie obejmuje warunków likwidacji szamba. Uszło to uwadze również organowi odwoławczemu, który także tą kwestią się nie zajął. Niemniej, powyższe nieprawidłowości nie mogą przesądzać o wadliwości decyzji organów obu instancji w stopniu wymagającym wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Wymaga wskazania, że likwidacja szamba w świetle przepisów ustawy - Prawo budowlane nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia na zasadzie art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust.2 pkt 3 i art. 31 ust.1 pkt 2 tej ustawy. W aktach administracyjnych znajduje się zgłoszenie inwestorów z dnia 11 lipca 2008r. wykonania robót budowlanych, polegających na rozbiórce szamba wraz z infrastrukturą techniczną. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 242 tej ustawy.