IV SA/Wa 41/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w której uchyliła punkt 1 oraz punkt 3 decyzji [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] oraz umorzyła postępowanie pierwszej instancji w tej sprawie; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego G. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].10.2017 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (zwany dalej Ministrem) umorzył postępowanie Organu pierwszej instancji, po uchyleniu w całości decyzji Powiatowego Konserwatora Zabytków w [...] z [...].07.2017 r., nr [...] (zwanego dalej Powiatowym Konserwatorem Zabytków). Decyzją tą Powiatowy Konserwator Zabytków udzielił pozwolenia na usunięcie z terenu działek nr [...],[...],[...] obręb [...] m. [...] przy ul. [...] trzech drzew wymienionych (w punkcie 1 sentencji decyzji); odmówił udzielenia pozwolenia na usunięcie z terenu działek nr [...],[...],[...] obręb [...] m. [...] przy ul. [...] dwudziestu jeden drzew wymienionych (w punkcie 2 sentencji decyzji) oraz umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na usunięcie czterdziestu dziewięciu drzew z terenu działek nr [...],[...],[...] obręb [...] m. [...] przy ul. [...] (w punkcie 3 sentencji decyzji) - działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. 2014 r. poz. 1446 ze zm.), art. 83 ust. 1a i art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2017 r. poz. 1257 – zwanego dalej k.p.a.). Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. O zezwolenie na usunięcie przedmiotowych drzew wnioskowała [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...]. Organ pierwszej instancji wskazał, że trzy drzewa gatunku robinia akacjowa, na których usunięcie udzielił zezwolenia, są w złym stanie sanitarnym. Drzewa z rodzajów dąb, lipa, świerk, daglezja, tuja, wymienione w punkcie 2 sentencji decyzji i opisane przez Organ w uzasadnieniu orzeczenia, są drzewami bez oznak chorobowych, w dobrym stanie sanitarnym, stabilnymi, zatem odmówiono pozwolenia na ich usunięcie. W odniesieniu do pozostałych drzew Powiatowy Konserwator Zabytków wskazał, że znajdują się poza obszarem zespołu architektoniczno-urbanistycznego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków oraz z uwagi na obwody pni ich usunięcie nie wymaga uzyskania zezwolenia, co wynika z przepisu art. 83f ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Powyższe dwie przesłanki przesądziły o umorzeniu postępowania w tej części. We wniesionym odwołaniu [...] sp. z o. o. zaskarżyła orzeczenie Organu pierwszej instancji w zakresie punku 2, tj. odmowy udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew. Organowi pierwszej instancji zarzuciła naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez przeprowadzenie oględzin nieruchomości bez prawidłowego zawiadomienia pełnomocnika strony i uniemożliwienie mu udziału w tej czynności. Spółka wyraziła przekonanie, że drzewa wymienione w punkcie 2 decyzji stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia. Minister w zaskarżonej decyzji nadmienił, że z dniem 9 września 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 25.08.2017 r. poz. 1595). Na mocy art. 3 ustawy nowelizującej wprowadzono zmiany w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Polegają one na zniesieniu obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków na podstawie przepisu art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 83 ust. 1a znowelizowanej ustawy o ochronie przyrody, usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków może nastąpić po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podał, że na mocy art. 1 pkt 6 ustawy nowelizującej z dnia 22 czerwca 2017 r. doprecyzowano brzmienie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który aktualnie stanowi, iż pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, w tym usuwanie drzew lub krzewów z nieruchomości, z wyjątkiem przypadków prowadzenia akcji ratowniczej przez jednostki ochrony przeciwpożarowej lub inne właściwe służby ustawowo powołane do niesienia pomocy osobom w stanie nagłego zagrożenia życia lub zdrowia. Z tego Minister wyprowadził wniosek, że skoro w dacie jego orzekania obowiązują przepisy znowelizowanej z dniem 9 września 2017 r. ustawy o ochronie przyrody i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to obowiązany był do uwzględnienia zmiany stanu faktycznego oraz stanu prawnego. Wywiódł, że z uwagi na uchylenie dotychczasowego brzmienia przepisu art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, stanowiącego podstawę prawną decyzji Organu pierwszej instancji i tym samym utratę właściwości do rozstrzygnięcia sprawy przez ten Organ na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, postępowanie przed Powiatowym Konserwatorem Zabytków w [...] w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. W ocenie Ministra, prowadziło to do konieczności uchylenia przez Organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania Organu pierwszej instancji. Postępowanie w przedmiocie usunięcia drzew prowadzone w niniejszej sprawie na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody jest – jak podkreślił Minister - postępowaniem bezprzedmiotowym. Brak bowiem podstawy prawnej do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej sprawy co do istoty przez Organ konserwatorski. Minister stwierdził, że usunięcie przedmiotowych drzew z terenu działek ew. o nr.: [...],[...],[...] obręb [...], położonych przy ul. [...] w [...] może nastąpić po uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego wydanego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wniosek o wydanie tego pozwolenia winien spełniać wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków. We wniesionej skardze [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, że postępowanie w przedmiocie usunięcia drzew jest postępowaniem bezprzedmiotowym. Jednocześnie skarżąca Spółka wniosła o zasądzenie od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem pełnomocnika Skarżącej w przedmiotowej sprawie nie odpadł przedmiot postępowania. Jeżeli więc Organ odwoławczy uznał, iż powinny być stosowane inne przepisy prawa, winien decyzję uchylić i przekazać sprawę organowi I. instancji do dalszego prowadzenia. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga jest częściowo zasadna. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w dacie rozstrzygania tej sprawy Powiatowy Konserwator Zabytków w [...] był organem właściwym do jej rozpoznania. Wydał decyzję z [...].07.2017 r., nr [...] – zawierającą trojakie rozstrzygnięcia. Bezsporne jest, że Skarżąca nie kwestionowała rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1 tej decyzji, a mianowicie zezwolenia na usunięcie trzech drzew tam wymienionych bez naliczania opłat. Jak się wydaje drzewa te zostały już usunięte. Podobnie nie było przedmiotem odwołania Spółki rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 decyzji Organu pierwszej instancji, wskazujące na to, że wymienione w nim - wnioskowane do usunięcia drzewa - znajdują się poza obszarem zespołu architektoniczno-urbanistycznego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków oraz mają małe obwody pni, przez co ich usunięcie nie wymaga uzyskania zezwolenia. Wobec tego w tym zakresie decyzja ta stała się ostateczna. Minister nie był więc uprawniony do uchylenia decyzji pierwszej instancji w tej części i umorzenia postępowania przed dotychczasowym Organem pierwszej instancji. Takie rozstrzygnięcie prowadziłoby wręcz do wydania decyzji na niekorzyść Strony odwołującej się w rozumieniu art. 139 k.p.a., skoro [...].07. 2017 r. Powiatowy Konserwator Zabytków w [...] był organem właściwym do wydania przedmiotowej decyzji, obowiązywały przepisy, które Organ ten zastosował i nie można było zarzucić, że decyzja ta została podjęta bez podstawy prawnej. Nie była też niewykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą. Stąd Minister uchylając decyzję Powiatowego Konserwatora Zabytków w [...] z [...].07.2017 r., nr [...] także w zakresie jej punktów 1 oraz 3 rozstrzygnął na niekorzyść Strony odwołującej się, co musiało prowadzić do uchylenia decyzji Ministra w tej części. Jak nadmieniono w zaskarżonej decyzji i co wynika z treści odwołania, Spółka zakwestionowała decyzję pierwszej instancji jedynie w odniesieniu do jej punktu 2, a mianowicie wyrażonej przez Powiatowego Konserwatora Zabytków w [...] odmowy udzielenia pozwolenia na usunięcie 21 drzew z terenu przedmiotowych działek. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji pierwszej instancji, może budzić zasadnicze wątpliwości czy takie stanowisko Powiatowego Konserwatora Zabytków w odniesieniu do wszystkich 21 drzew, wymienionych w punkcie 2 decyzji pierwszej instancji, zostało w sposób dostateczny uzasadnione. W tej sytuacji Minister był zobowiązany do uchylenia decyzji pierwszej instancji w tej części, a jednocześnie z uwagi na zmianę stanu prawnego, do umorzenia postępowania w tym przedmiocie przed dotychczasowym Organem pierwszej instancji, który utracił właściwość na etapie ponownego rozpoznania niniejszej sprawy. Jednocześnie jednak sprawę tę - we wskazanym zakresie (pkt 2 decyzji I. instancji) - Minister winien przekazać według właściwości właściwemu wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków, który jeśli stwierdzi, że wniosek Spółki nie spełnia wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków – może wezwać w tym zakresie do uzupełnienia jego braków. Jak trafnie stwierdziła więc strona Skarżąca, postępowanie w tym zakresie nie stało się bezprzedmiotowe, a zmienił się jedynie Organ pierwszej instancji, uprawniony do zajęcia w niej stanowiska w formie władczej. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. - orzekł jak w pkt. 1 sentencji. W pkt. 2 sentencji - oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., a w pkt. 3 sentencji rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając uiszczony wpis w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, należy zastosować się do wskazań i oceny prawnej w nim zawartych.