IV SA/Wa 411/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2010 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia E. z siedzibą w W. i Stowarzyszenia "E." z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargi Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska na podstawia art. 134 kpa stwierdził, że odwołanie Stowarzyszenia "E." z siedzibą w W. oraz Stowarzyszenia "S." z siedzibą w W. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] lutego 2009 r. jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie odcinka drogi ekspresowej ([...]) od węzła "K." do węzła "L.". Stowarzyszenie "E." z siedzibą w W. oraz Stowarzyszenie "S." z siedzibą w W. wniosły w dniu 12 marca 2009 r. odwołanie od powyższej decyzji. Organ wskazał, powołując się na treść art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), że sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie wymienionej ustawy i niezakończone decyzją ostateczną, rozpatruje się w oparciu o dotychczasowe przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150), z tym, że dotychczasowe kompetencje ministra właściwego do spraw środowiska, przejął Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, a kompetencje wojewodów, marszałków i dyrektorów urzędów morskich przejęli regionalni dyrektorzy ochrony środowiska. W niniejszej sprawie do Wojewody [...] wpłynął wniosek z dnia 27 marca 2008 r. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie odcinka drogi ekspresowej ([...]) od węzła "K." do węzła "L.". Zgodnie z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska, wydanie tej decyzji wymaga przeprowadzenia, przez organ właściwy do jej wydania, postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Zasady dopuszczenia organizacji ekologicznych do uczestniczenia na prawach strony w toczącym się postępowaniu w sprawie ochrony środowiska określa art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska. Organizacje ekologiczne, które uzasadniając to miejscem swojego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa i złożyły uwagi lub wnioski w ramach tego postępowania, uczestniczą w tym postępowaniu na prawach strony. Wnioski i uwagi należy złożyć w terminie 21 dni od podania do publicznej wiadomości informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku inwestora. Zawiadomieniem z dnia 18 lipca 2008 r. oraz zawiadomieniem z dnia 18 września 2008 r. Wojewoda [...] podał do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznym dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji, raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz o możliwości składania uwag i wniosków, wskazał także miejsce i 21-dniowy termin ich składania. Termin składania uwag i wniosków przypadał od 8 sierpnia do 16 września 2008 r. oraz od 30 września do 20 października 2008 r. Jak wynika z analizy akt sprawy Stowarzyszenie "E." z siedzibą w W. oraz Stowarzyszenie "S." z siedzibą w W. nie zgłosiły chęci uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz nie złożyły uwag i wniosków w 21-dniowym terminie przeznaczonym na udział społeczeństwa. W tej sytuacji, z uwagi na niespełnienie warunków wynikających z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska należy uznać, że Stowarzyszeniu "E." z siedzibą w W. oraz Stowarzyszeniu "S." z siedzibą w W. nie przysługują prawa strony w postępowaniu prowadzonym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. Podsumowując organ wskazał, że odwołanie jest niedopuszczalne, ze względów podmiotowych ponieważ stowarzyszenia, jako organizacje ekologiczne, nie nabyły praw strony w tym postępowaniu, nie mają więc legitymacji do wniesienia odwołania od opisanej powyżej decyzji. Jednobrzmiącą skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły Stowarzyszenie "E." z siedzibą w W. oraz Stowarzyszenie "S." z siedzibą w W., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu: naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez wydanie skarżonej decyzji na podstawie niepełnych akt sprawy, naruszenie art. 9 Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska w związku z art.. 91 Konstytucji RP oraz naruszenie art. 10 a Dyrektywy 85/337/WE z dnia 27 czerwca 1985 r., w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wymienionej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w takim właśnie zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa i to zarówno materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią było dokonanie wykładni art. 153 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Przepis art. 153 ust. 1 powyższej ustawy stanowi, że do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) - przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe, z tym że dotychczasowe kompetencje określonych organów przejmują inne wymienione w przepisie organy administracyjne. Jak wynika z akt sprawy postępowanie dotyczące ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację powyżej opisanego przedsięwzięcia polegającego na budowie odcinka drogi ekspresowej ([...]) od węzła "K." do węzła "L." nie zostało zakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że zgodnie art. 153 ust. 1 powyższej ustawy było ono dalej prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych. Zaskarżone postanowienie rozstrzyga w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] lutego 2009 r. określającego środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację powyżej opisanego przedsięwzięcia. Przechodząc zatem do kwestii, które podlegały ocenie organu odwoławczego, jak i Sądu w niniejszym postępowaniu podkreślić należy, iż zgodnie z art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego na tym etapie jest przede wszystkim ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, a więc m.in. czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Mając na uwadze przedmiot niniejszego postępowania (odwołanie od decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia) należy wskazać, iż zgodnie z art. 46a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia. Nie jest on jedynym uczestnikiem postępowania w sprawie wydania tej decyzji, gdyż w postępowaniu takim z mocy w/w ustawy mogą w nim brać udział również inne podmioty. Oprócz stron w postępowaniu mogą uczestniczyć również podmioty będące rzecznikami interesu publicznego. Ustawodawca w art. 46a ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska określił, co prawda, że w postępowaniu o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych nie stosuje się art. 31 kpa, eliminując w ten sposób z udziału w omawianym postępowaniu organizacje społeczne. W art. 33 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska przewidziano jednak możliwość udziału w postępowaniu organizacji ekologicznych, które uzasadniając to miejscem swojego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Udział organizacji ekologicznych w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będzie więc zdeterminowany przez postanowienia art. 53 ustawy, przewidującego, że "Organ właściwy do wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko". Bezspornym jest, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko był w niniejszej sprawie sporządzany (akta administracyjne), a zatem udział organizacji ekologicznej, jakimi są skarżące Stowarzyszenia był możliwy. Niemniej jednak, aby być dopuszczonym do udziału skarżące Stowarzyszenia musiały wypełnić pozostałe wymogi określone w ustawie Prawo ochrony środowiska, a konkretnie w art. 33 w/w ustawy. W art. 33 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska określono, że aby organizacja ekologiczna mogła zostać dopuszczona do udziału w sprawie, powinna wykazać, że: pozostaje to w zgodzie z zasięgiem terytorialnym jej działalności, kategoria sprawy została zaliczona do wymagającej udziału społeczeństwa, organizacja zgłosiła chęć udziału w tym postępowaniu. Natomiast w myśl art. 33 ust. 1a w/w ustawy wymogiem formalnym uczestniczenia przez organizację ekologiczną w postępowaniu administracyjnym na prawach strony jest równoczesne zgłoszeniem chęci uczestniczenia oraz wniesienie uwag lub wniosków. Z powyższego stwierdzenia wynika, że aby podmiot ten wziął udział w postępowaniu, to przesłanki te powinny zostać spełnione łącznie. W przedmiotowej sprawie natomiast skarżące Stowarzyszenia mimo spełnienia dwóch pierwszych wymogów, nie zgłosiły swego udziału w sprawie i nie wniosły żadnych uwag lub wniosków. W tym miejscu odnosząc się do załączonego do skargi pisma Stowarzyszenia "S." (wraz z dowodem nadania) wskazać należy, ze pismo to – jak wynika z jego treści – dotyczy postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie odcinka drogi ekspresowej od węzła "K." do węzła "P.", natomiast niniejsze postępowanie dotyczy odcinka od węzła "K." do węzła "L.". Inwestycja została podzielona na odcinki, na które wydawane są odrębne decyzje i powyższe pismo dotyczy innej części inwestycji, więc nie może być uznane za skuteczne wykonanie obowiązku złożenia uwag i wniosków. Ponadto w znajdującej się w aktach administracyjnych teczce pt. "Organizacje 21 dni" znajdują się uwagi i wnioski kilku organizacji ekologicznych, w związku z tym brak jest podstaw by tylko pismo Stowarzyszenia "S." z siedzibą w W. zostało pominięte przez organ. Stowarzyszenie "E." z siedzibą w W. również nie złożyło uwag i wniosków w trakcie niniejszego postępowania. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż skarżące Stowarzyszenia nie uczestniczyły w postępowaniu zakończonym decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie odcinka drogi ekspresowej ([...]) od węzła "K." do węzła "L.". W związku z powyższym skarżące Stowarzyszenia nie mają legitymacji prawnej do wniesienia odwołania. Organizacja społeczna, jeżeli zostanie dopuszczona na własne żądanie do udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, ma prawo do wniesienia odwołania od decyzji. W przeciwnym razie brak jest legitymacji do złożenia odwołania. Postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości i prawo wniesienia odwołania zgodnie z art. 127 § 1 kpa służy stronie (np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 4.06.1998 roku, sygn. akt IV SA 1180/96, LEX nr 45162). Nieuzasadniony zdaniem Sądu jest zarzut Stowarzyszenia, iż w toku postępowania naruszona została Konwencja z Aarhus oraz art. 10 a Dyrektywy 85/337/WE z dnia 27 czerwca 1985 r. Skarżące Stowarzyszenia nie wskazały na czym miałoby polegać naruszenie przepisów tej konwencji oraz powyższej dyrektywy. Wskazać jednak należy, iż z Konwencja z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 roku (Dz.U. z 2003, Nr 78, poz. 706) nie jest umową międzynarodową, która może być stosowana bezpośrednio bez konieczności dokonywania zamian w systemie prawnym państwa, które Konwencję tę podpisało i ratyfikowało. Świadczy o tym sposób sformułowania przepisów tej Konwencji. W art. 9 Konwencji mowa jest o tym, że każda ze stron zapewni, w ramach krajowego porządku prawnego, że każda osoba, która stwierdzi, że jej żądanie udostępnienia informacji zgodnie z postanowieniami artykułu 4 pozostało nierozpatrzone, niesłusznie odrzucone w całości lub w części, załatwione nieodpowiednio lub w inny sposób potraktowane niezgodnie z postanowieniami tego artykułu, będzie miała dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy. Przytoczone wyżej przepisy Konwencji z Aarhus, zdaniem Sądu, świadczą o tym, że przepisy tej Konwencji nie mogą być stosowane bezpośrednio. Są one zobowiązaniem dla władz państwa, które ratyfikowało tę Konwencję do podjęcia działań legislacyjnych i ustanowienia przepisów, które będą realizowały przepisy tej Konwencji. Ideą Konwencji jest zapewnienie społeczeństwu udziału w postępowaniu dotyczącym dotyczących środowiska. W postępowaniu dotyczącym wydania decyzji, która było przedmiotem oceny Sądu, dostęp ten, zdaniem Sądu, został zagwarantowany. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).