IV SA/Wa 412/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron, sędzia NSA Maria Rzążewska, Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia K. z siedziba w P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2004 r. wyrażającej zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne 57.147,22 m² gruntów leśnych lasów ochronnych stanowiących własność miasta P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotem postępowania nie jest realizacja parku golfowego obejmującego powierzchnię około 60 ha i jego dostępność dla mieszkańców przyległych osiedli. Zaliczenie przedmiotowych gruntów leśnych do lasów ochronnych nastąpiło według organów z uwagi na ich położenie w granicach administracyjnych miasta P., a nie ze względu na ich jakość gospodarczą i walory przyrodnicze. Według organu załączone do akt dokumenty wskazują, że działka nr [...] o powierzchni 3,28 ha zaliczona do lasu ochronnego porośnięta jest jedynie krzewami i wymaga przebudowy, zaś na działce nr [...] o powierzchni 2,3 ha w części południowo-zachodniej rośnie 15-letnie robinia akacjowa. Przedmiotowe grunty leśne stanowią 10% powierzchni parku golfowego, który to park stanowi tereny zieleni urządzonej, a jego usytuowanie w sąsiedztwie terenów leśnych nie będzie miało niekorzystnego wpływu na środowisko. Ocena, czy warunki wymienione w art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych są spełnione w odniesieniu do wnioskowanych gruntów leśnych lasów ochronnych należy według organu odwoławczego do organu rozpoznającego wniosek. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Stowarzyszenie K. z siedzibą w P. W skardze wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...], a także postanowienia [...] Izby Rolniczej z dnia [...].06.2004 r. opiniującego pozytywnie wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7, 8, 10 § 1 kpa polegające: - na nie zebraniu i nie rozpatrzeniu całości materiału dowodowego w wyniku czego dokonano nieprawidłowych ustaleń faktycznych; - na wydaniu rozstrzygnięcia, które nie uwzględnia interesu społecznego dając pierwszeństwo interesom wąskiej grupy osób zainteresowanych grą w golfa; - na nieobiektywnym prowadzeniu postępowania uniemożliwiającym uczestnikowi reprezentowanie interesu społecznego, przez co zachwiano zaufanie obywateli do organów państw; - na uniemożliwieniu uczestnikowi brania czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności w postępowaniu dowodowym we wszystkich instancjach; - na uniemożliwieniu uczestnikowi wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; oraz prawa materialnego polegającego na przeznaczeniu na cele nierolnicze i nieleśne terenów leśnych szczególnie chronionych, co wobec nie spełnienia przesłanek mogących uzasadniać taką zmianę stanowi naruszenie art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie skarżącego wobec odrzucenia wniosków dowodowych nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności faktyczne w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe argumenty, dodatkowo podnosząc, że na etapie rozpoznawania wniosku w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych nie ma podstaw by żądać inwentaryzacji drzew i krzewów. Sprawa lokalizacji parku golfowego jest przedmiotem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś polityka w zakresie zagospodarowania przestrzennego należy do zadań gminy. W ramach ustaleń miejscowego planu grunty leśne mogą zostać zachowane bez ich wyłączenia z produkcji leśnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja wyrażająca zgodę na przeznaczenie gruntów leśnych, stanowiących lasy ochronne na cele nieleśne. Zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne wymaga zgody wojewody po uzyskaniu opinii izby rolniczej przy czym w odniesieniu do lasów ochronnych zmiana przeznaczenia na inny cel może nastąpić tylko w przypadkach uzasadnionych ważnymi względami społecznymi i brakiem innych gruntów (art. 9 ust. 3 cyt. ustawy). Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie Stowarzyszenia [...], w którym zarzucono m. innymi naruszenie art. 9 ust. 3 cytowanej ustawy stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że ocena czy warunki wymienione w tym przepisie są spełnione w odniesieniu do przedmiotowych gruntów leśnych lasów chronionych należy do organu rozpatrującego wniosek. Stwierdzenie to wskazuje, że organ z obrazą art. 15 kpa nie rozpoznał i nie rozstrzygnął niniejszej sprawy. Zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 kpa oznacza, że sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Postępowanie odwoławcze jest tak ukształtowane, że jego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza rozstrzygnięcie decyzji pierwszej instancji. Wydanie zatem przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej rozstrzygającej sprawę bez odniesienia się do zarzutów odwołania, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, bez wskazania dowodów, na podstawie których poczyniono ustalenia co do charakteru zadrzewienia działek leśnych stanowi naruszenie art. 15 kpa. Wątpliwości co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego nasuwa stanowisko upoważnionego przez organ przedstawiciela zaprezentowane na rozprawie przed Sądem, że wbrew ustaleniom zawartym w decyzjach przedmiotowe lasy nie stanowią lasów ochronnych w rozumieniu ustawy o lasach. Organ, jak stwierdził jego przedstawiciel przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które wykazało, że zadrzewienie na działkach objętych decyzją ma mniej niż 25 lat i z samego faktu położenia w granicach miasta las ten nie nabył statusu lasu ochronnego, a brak jest decyzji administracyjnej, ustalającej te lasy – lasami ochronnymi. Powyższe wskazuje, że z obrazą art. 77 kpa nie zostały wyjaśnione w toku postępowania wszystkie okoliczności sprawy w szczególności charakter przedmiotowego lasu, co ma istotne znaczenie dla zajęcia stanowiska, czy przepis art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma zastosowanie w sprawie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia prawa procesowego należy stwierdzić, że skarżące stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony, co oznacza, że mogło uczestniczyć w postępowaniu przed organem pierwszej i drugiej instancji. Zarzut uniemożliwienia brania czynnego udziału w postępowaniu ma charakter ogólnikowy. Nie wskazano bowiem w jakich czynnościach Stowarzyszenie nie brało udziału w wyniku zaniedbań organu. Miało też możliwość wypowiedzenia się co do zebranych materiałów. O aktywności strony skarżącej świadczą składane wnioski dowodowe. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymaga by wydanie decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, było poprzedzone przeprowadzeniem inwentaryzacji drzew i krzewów. Opracowanie ekofizjograficzne sporządzone na potrzeby postępowania planistycznego, na które powołuje się Stowarzyszenie, wskazuje na potrzebę inwentaryzacji przyrodniczej, ale powinna ona nastąpić według jego autorów na etapie poprzedzającym wykonanie projektu pól golfowych. Wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie musi oznaczać wyłączenia z produkcji leśnej tych terenów. Wyłączenie całości lub części może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Wyłączenie wiąże się z uiszczeniem należności i opłaty rocznej. Z powyższych względów wobec naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. e ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1270) orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji zostało oparte o przepis art. 152 cyt ustawy.