IV SA/Wa 412/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi "[...]" S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], wydanym na skutek zażalenia [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], o zawieszeniu do dnia [...] sierpnia 2019 r. postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie odcinka elektroenergetycznej dwutorowej sieci kablowej 110 kV na działkach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...] położonych w rejonie ul. [...] w Dzielnicy [...][...] – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: W dniu 2 sierpnia 2018 r. do Zarządu Dzielnicy [...][...] wpłynął wniosek [...] S.A. o ustalenie opisanej wyżej lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], Zarząd Dzielnicy [...][...] zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanej inwestycji na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdzono m.in., iż działki będące przedmiotem zainwestowania objęte są uchwałą Rady [...] z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Spółka [...] wniosła zażalenie po powyższe postanowienie, zaś rozpatrując je Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podniosło m.in., że jak wynika z pisma z dnia 29 października 2018 r. - przewidywany termin uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu planowanej inwestycji to polowa roku 2019. Zdaniem SKO, Zarząd Dzielnicy [...][...] prawidłowo wziął pod uwagę aktualny etap prac planistycznych, a przez to celowości zawieszenia postępowania. Z uzasadnienia postanowienia organu I instancji wprost wynika, że zgodnie z ustaleniami ogólnymi dla całego obszaru objętego projektem planu wskazane jest prowadzenie infrastruktury w liniach istniejących, bądź projektowanych dróg publicznych. Natomiast planowana inwestycja koliduje z ustaleniami planu, przecinając kwartały przeznaczone pod zabudowę. Organ podkreślił, że funkcją konstrukcji zawieszenia postępowania w takiej sytuacji jest wstrzymanie jego biegu w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie stwierdził (przed zawieszeniem), że istnieje wysokie prawdopodobieństwo, iż przedsięwzięcie to będzie sprzeczne z przyszłym planem, a plan miejscowy znajduje się na tak zaawansowanym stadium przygotowania, ze bezprzedmiotowe będzie ustalanie warunków zabudowy dla danego przedsięwzięcia. W świetle powyższych rozważań SKO uznało, iż brak było podstaw do uchylenia postanowienia Zarządu Dzielnicy [...], zwłaszcza wobec niestwierdzenia w jego działaniu uchybień, bądź naruszeń przepisów zarówno ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i Kodeksu postępowania administracyjnego, a na uznanie nie zasługiwały zarzuty postawione w złożonym zażaleniu. Dlatego też organ zażaleniowy postanowił o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. W skardze na powyższe orzeczenie [...] S.A. z siedzibą w [...] zaskarżyła je w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1. art. 124 § 2 kpa, poprzez brak wskazania przez organ odwoławczy przepisów prawa uzasadniających utrzymanie w mocy postanowienia zawieszającego postępowanie, w tym wykazania sprzeczności projektowanej Inwestycji z zapisami projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Chrzanowa; 2. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia przez organ odwoławczy zgromadzonego materiału dowodowego oraz brak szczegółowej analizy zapisów dokumentów stanowiących podstawę wydania zaskarżonego postanowienia; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie uprawdopodobniło, iż prace planistyczne zostaną zakończone w okresie zawieszenia postępowania; 3. art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuzasadnione utrzymanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w mocy postanowienia Zarządu Dzielnicy [...][...] zawieszającego postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz.2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach i w całości podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu tego orzeczenia. Na wstępie odnieść się należy do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 124 § 2 kpa, który zdaniem Sądu jest chybiony. W sytuacji utrzymania w mocy przez organ II instancji zaskarżonej decyzji (a na podstawie art. 144 kpa odpowiednio i postanowienia) organu I instancji, bezpośrednią podstawę prawną stanowi art. 138 kpa, który został powołany w sentencji zaskarżonego orzeczenia. Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraźnie wyjaśniło dlaczego uznało, że Zarząd Dzielnicy [...] prawidłowo zastosował w okolicznościach niniejszej sprawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.). Stosownie do powołanego art. 58 ust. 1, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego można zawiesić na okres nie dłuższy niż dwanaście miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, przy czym wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono planu miejscowego lub jego zmiany. Możliwość zawieszenia postępowania wiąże się więc z zamierzonym podjęciem albo prowadzeniem prac nad sporządzeniem i uchwaleniem dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, do uznania organu pozostawiono ustalenie istnienia lub nie, szczególnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego. Ocena występowania w konkretnej sprawie przesłanek do zastosowania tego przepisu może być dokonana tylko po wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego poprzedzonym dokładnym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Przepis ten przewiduje jedynie możliwość zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego, co oznacza, że w przypadku skorzystania przez organ administracji z przewidzianej w nim możliwości, rozstrzygnięcie w tym zakresie podejmowane jest w ramach uznania administracyjnego, a to z kolei oznacza, iż nie jest wystarczającym samo powołanie się na cytowany art. 58 ust. 1 oraz uchwałę rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. To, że określony przepis poddaje rozstrzygnięcie organu uznaniu administracyjnego, nie oznacza jednocześnie całkowitej dowolności w podjęciu decyzji. Niezbędnym jest wskazanie jasnych i konkretnych przyczyn, dla których organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy uznał za celowe i uzasadnione jego zawieszenie. W doktrynie podkreśla się, że granice uznania administracyjnego w przedmiocie zastosowania art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyznacza wstępna ocena materiałów planistycznych. Jeśli z materiałów planistycznych wynika, iż realizacja danej inwestycji celu publicznego będzie zgodna z tworzonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to nie wydaje się celowe wstrzymywanie postępowania. Natomiast w przypadku, gdy zachodzi prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji z projektowanymi ustaleniami takiego planu, organ powinien na podstawie art. 58 ust. 1 wstrzymać to postępowanie (por. komentarz do art. 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t. 3, [w] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004). Podobne stanowisko zaprezentowane jest również w orzecznictwie (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 792/07, publ. CBOSA). Nie ulega wątpliwości, że działki będące przedmiotem planowanej inwestycji objęte są uchwałą Rady [...] z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], zaś zgodnie z ustaleniami ogólnymi dla całego obszaru objętego projektem planu wskazane jest prowadzenie infrastruktury w liniach istniejących bądź projektowanych dróg publicznych. Natomiast planowana inwestycja koliduje z ustaleniami planu, przecinając kwartały przeznaczone pod zabudowę. Słusznie więc organ podkreślił, że funkcją konstrukcji zawieszenia postępowania w sytuacji zaistniałej w okolicznościach niniejszej sprawie jest wstrzymanie jego biegu w przypadku, gdy organ prowadzący postępowanie stwierdził (przed zawieszeniem), że istnieje wysokie prawdopodobieństwo, iż planowane przedsięwzięcie będzie sprzeczne z przyszłym planem, który znajduje się na tak zaawansowanym stadium przygotowania, że bezprzedmiotowe będzie ustalanie warunków zabudowy dla danego przedsięwzięcia. W świetle powyższych rozważań należy uznać, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, zwłaszcza wobec nie stwierdzenia w działaniu organu pierwszej instancji uchybień bądź naruszeń przepisów zarówno ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i Kpa, a na uznanie nie zasługują zarzuty postawione w złożonym zażaleniu. Zważywszy na powyższe nie sposób podzielić zarzutu skargi, odnoszącego się do naruszenia wyrażonych w art. 6 i art. 7 kpa zasad legalizmu, prawdy obiektywnej oraz wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zaś materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. W konsekwencji za chybiony uznać też należało zarzut dotyczący naruszenia art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym podkreślić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie jest organem planistycznym, więc nie jest jego rolą uprawdopodobnienie, iż prace planistyczne zostaną zakończone w okresie zawieszenia postępowania. W tym względzie organ słusznie oparł się na informacji udzielonej przez Urząd Miasta [...] w piśmie datowanym na 29 października 2018 r., z którego wynika, iż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] jest planowane na pierwszą połowę 2019 r.. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ppsa, skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł w sentencji.