IV SA/Wa 413/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia NSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Tomasz Wykowski /spr./, Protokolant Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi Z.B. i J.B. na decyzję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku IV SA/Wa 413/05 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2004 r., znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania J. i Z.B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., znak [...]: - orzekającej, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] grudnia 1969 r. Nr [...], zatwierdzająca projekt wymiany niezabudowanych gruntów, położonych na terenie wsi O., gm. L., w odniesieniu do gruntów stanowiących własność J.B., działka nr [...], o pow.3.09 ha i gruntów Skarbu Państwa - Państwowego Funduszu Ziemi, działka nr [...], o pow.1.87 ha, wydana została z naruszeniem prawa oraz - odmawiającej stwierdzenia jej nieważności, ponieważ wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, utrzymał zaskarżoną decyzję z mocy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał za trafną ocenę sformułowaną przez organ I instancji, iż decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] grudnia 1969 r., zatwierdzająca projekt wymiany gruntów, wydana została z rażącym naruszeniem prawa polegającym na naruszeniu zasady ekwiwalentności wymienianych gruntów. Powołany w toku postępowania nadzorczego biegły ustalił bowiem, iż szacunkowa wartość działki nr [...], wniesionej do wymiany przez J. B., wynosiła 236.70 jednostek szacunkowych, zaś wartość działki nr [...], którą uzyskał on od Skarbu Państwa wynosiła 163.6 jednostek szacunkowych. Wartość działki uzyskanej przez J.B. stanowiła jedynie 69.1% wartości gruntu, który wniósł on do wymiany. Niedobór wartości gruntów zamiennych przekroczył zatem 30%. Tymczasem zgodnie z §6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 marca 1968 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. Nr 8, poz.44) różnica wartości nie mogła przekraczać 3% wartości gruntów posiadanych przed wymianą. Zatem ten przepis został naruszony w sposób rażący. W ocenie organu odwoławczego w obecnym stanie nie jest jednakże możliwe stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1969 r. Stwierdzenie nieważności tej decyzji oznaczałoby powrót do stanu prawnego sprzed jej wydania, co nie może nastąpić, bowiem decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Bezpośrednim skutkiem prawnym decyzji wymiennej z 1969 r. było przejście prawa własności dawnych gruntów małż. B. na rzecz "Skarbu Państwa - Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, która następnie zbyła te nieruchomości na rzecz osób trzecich". Prawo własności nieruchomości nr [...], leżącej w granicach dawnej działki nr [...], nabyte zostało przez [...] Przedsiębiorstwo [...] na podstawie zawartej dnia [...] maja 1996 r. umowy notarialnej z przedstawicielem A., natomiast prawo własności nieruchomości nr [...], leżącej w granicach dawnej działki nr [...], nabyte zostało umową notarialną dnia [...] maja 1986 r. przez B. i J.małż. L.. Oznacza to, że nabywców chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, a tym samym decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] grudnia 1969 r. Nr [...], zatwierdzająca projekt wymiany niezabudowanych gruntów położonych we wsi O., wywołała w tej części nieodwracalne skutki prawne w znaczeniu i z konsekwencjami wynikającymi z art.156§2 k.p.a., których nie można odwrócić w ramach kompetencji organów administracji publicznej. W skardze na powyższą decyzję J. i Z.B. zarzucili organowi brak ponownego rozpatrzenia sprawy i jedynie ograniczenie się do powielenia ustaleń poczynionych przez Wojewodę [...]. Skarżący podnieśli, iż z tytułu wadliwego przeprowadzenia wymiany gruntów domagają się rekompensaty w postaci działek z zasobu Agencji Nieruchomości Rolnych oraz rekompensaty pieniężnej za "użytkowanie naszego gruntu przez prawie 30 lat". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić aczkolwiek z innych przyczyn niż wymienione w skardze. W ocenie Sądu przyjęcie przez organy orzekające w postępowaniu nadzorczym, iż decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] grudnia 1969 r. Nr [...],, zatwierdzająca projekt wymiany niezabudowanych gruntów, położonych na terenie wsi O., gm. L., w odniesieniu do gruntów stanowiących własność J. B., działka nr [...], o pow.3.09 ha i gruntów Skarbu Państwa - Państwowego Funduszu Ziemi, działka nr [...], o pow.1.87 ha, wywołała nieodwracalne skutki prawne, nastąpiło bez dostatecznego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99, publ. 2000/3/93 decyzja administracyjna obarczona ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. wywołuje skutki prawne dotknięte ułomnościami o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Te ułomne skutki prawne decyzji nie są uznawane przez prawo i w celu ich cofnięcia eliminuje się taką decyzję z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Zasadniczy sens tej instytucji prawnej polega na tym, że w każdym wypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zniesione skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Wyjątek od tej zasady, polegający na tym, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), nie może być rozumiany i stosowany w taki sposób, iż podważony zostanie cel, któremu ta instytucja służy. Odstąpienie bowiem od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja ta wywołała. Dlatego też w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania tej negatywnej przesłanki, konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja oraz jakie są konsekwencje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności. W ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, choć obciążona ciężkimi wadami, pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności. Szczególnego podkreślenia wymaga konieczność odróżnienia skutków prawnych, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że nieodwracalny skutek prawny wywołany określoną decyzją następuje wtedy, gdy w wyniku samego tylko stwierdzenia jej nieważności nie zostanie przywrócony poprzedni stan prawny. Skutkiem samego tylko stwierdzenia nieważności decyzji nie musi być odzyskanie własności nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela. Nie chodzi więc o "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, ale przede wszystkim o "odwrócenie" skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Konkludując należy podkreślić, iż w orzecznictwie NSA zmierza się raczej w kierunku ścieśniającej wykładni pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych i tym samym do ograniczenia zakresu jego stosowania w razie wątpliwości co do prawnych skutków decyzji dotkniętej wadą nieważności (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - 6 wydanie str.718). W świetle powyższych stwierdzeń za wadliwe należy uznać rozumowanie organów orzekających w postępowaniu nieważnościowym, które rozważając nieodwracalność skutków prawnych w odniesieniu do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] grudnia 1969 r. Nr [...], wzięły pod uwagę następstwa późniejszych niż ta decyzja zdarzeń prawnych (późniejszych rozporządzeń nieruchomościami, których dotyczyła wymiana gruntów). Przedmiot badań organu winien był być natomiast ograniczony wyłącznie do bezpośrednich skutków tej decyzji. Decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Wojewody [...] wydane zostały zatem z naruszeniem art.156§2 k.p.a. a naruszenie to mogło miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Z tej przyczyny obie decyzje należało uchylić. Odnosząc się do żądań skarżących w przedmiocie zrekompensowania im szkód wynikających z wadliwości decyzji z dnia [...] grudnia 1969 r. należy podkreślić, iż kwestie te rozważa się nie w postępowaniu nieważnościowym a w postępowaniu odszkodowawczym, które będzie mogło zostać wszczęte na wniosek skarżących po ostatecznym zakończeniu postępowania nieważnościowego (na podstawie art.160 k.p.a. w zw. z art.5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. Nr 162, poz.1692). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270).