IV SA/Wa 414/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2016 r. sprawy ze skargi R. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] sierpnia 2015 roku nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego R. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu zażalenia R.B. (dalej "skarżący") na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska L. z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego oraz dwóch budynków gospodarczych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną: przyłączem wodociągowym oraz studnią, bezodpływowym zbiornikiem na ścieki lub przydomową oczyszczalnią ścieków na działce nr Ew[...] w miejscowości L., gm. S., położonej w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu i w obszarach Natura 2000: [...], orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. po rozpatrzeniu wystąpienia Wójta Gminy S. z dnia 23 lipca 2015 r. znak: [...], dotyczącego uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego oraz dwóch budynków gospodarczych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną: przyłączem wodociągowym oraz studnią, bezodpływowym zbiornikiem na ścieki lub przydomową oczyszczalnią ścieków na działce nr ew. [...] w miejscowości L., gm. S., odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał na to, że nie został spełniony warunek określony w § 5 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2006 r. Nr [...], poz.[...]), dalej "rozporządzenie", ustanawiający zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki wodnej, leśnej lub rybackiej. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. wskazał, iż planowana inwestycja, zlokalizowana na działce nr ew. [...], graniczy bezpośrednio z rzeką [...] (działka nr ew. [...]), zaś szerokość działki nie przekracza 100 m. Organ nadto wyjaśnił, iż przedmiotowa inwestycja nie może być uznana za obiekty wskazane w tym przepisie. Skarżący, pismem z dnia 14 sierpnia 2015 r. wniósł zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie, wskazując że działka nr ew. [...] nie jest rzeką, gdyż według informacji uzyskanej z Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w L., Oddział [...], Inspektorat w P., działka ta jest rowem szczegółowym SS, nie ma w nim wody i nie płynie. Skarżący powołując się na zawarte w przepisie § 5 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, odstępstwo od zakazu dotyczące obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarce rolnej, wniósł o jego zastosowanie, wyjaśniając przy tym, że budynek mieszkalny i dwa budynki gospodarcze są mu niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, gdyż w niedalekiej odległości posiada działki rolne o powierzchni ok. 7 ha Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Uzasadniając organ wyjaśnił, iż działka nr ew. [...], na której skarżący chce zrealizować inwestycję, położona jest na terenie czterech obszarów objętych ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody, tj. w obszarze specjalnej ochrony ptaków [...], w obszarze specjalnej ochrony siedlisk [...], w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu oraz w [...] Parku Narodowym. Ich funkcjonowanie reguluje m. in. rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2006 r. Nr [...], poz.[...]). Organ II instancji wskazał, iż jednym z ograniczeń obowiązujących na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu jest zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 5 ust. 1 ww. rozporządzenia). Przy tym, zgodnie z załącznikiem graficznym do projektu decyzji, granice działki, na której ma być zrealizowana inwestycja, od strony zachodniej i południowo-zachodniej stykają się z wodą płynącą (oznaczenie ma mapie jako Wp) o nazwie [...]. Zdaniem organu odwoławczego ewidencja urządzeń melioracji wodnych szczegółowych prowadzona przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w L. nie może być rozstrzygająca dla uznania przedmiotowego obiektu hydrograficznego za ciek naturalny bądź rów. W ocenie organu, ustalenie charakteru działki [...] (i uznanie jej za ciek naturalny) dokonane zostało prawidłowo, przy uwzględnieniu informacji zawartych na załączniku graficznym do projektu decyzji, mapie topograficznej oraz faktu, że zgodnie z danymi "Mapy Podziału Hydrograficznego Polski" [...] stanowi naturalny ciek wodny, do którego ma zastosowanie zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, albowiem – zgodnie z art. 5 pkt 16 lit a ustawy o ochronie przyrody – rzeką jest każdy ciek naturalny w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469), tj. będący rzeką, strugą, strumieniem i potokiem oraz inną wodą płynącą w sposób ciągły lub okresowy, naturalnym lub uregulowanym korytem. Skoro [...], jak zostało to wykazane, stanowi naturalny ciek, to zgodnie z obwiązującą definicją rzeki, niezależnie od tego, czy zostanie uznana za rzekę czy strugę i czy jej koryto jest uregulowane, ma do niej zastosowanie przepis § 5 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Organ zwrócił jednocześnie uwagę, iż zakaz lokalizowania obiektów budowlanych zawiera odstępstwo od generalnej reguły, które dotyczy urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ II instancji ocenił, że planowany do realizacji budynek nie będzie stanowił urządzenia wodnego, a także nie będzie służył racjonalnej gospodarce leśnej lub rybackiej. Wskazał jednak, że rozważenia wymaga, czy w przedmiotowym stanie faktycznym nie znajdzie również zastosowania odstępstwo dotyczące racjonalnej gospodarki rolnej. Organ zauważył, że ustawodawca, ustanawiając możliwość stosowania omawianego odstępstwa w aktach prawa miejscowego (końcowa część art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody), nie nadał mu znaczenia. Jednocześnie organ wskazał, że za racjonalną gospodarkę rolną w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie przyrody należy uznać gospodarkę prowadzoną zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, na co wskazują art. 3 pkt 1 i art. 5 pkt 28 ustawy o ochronie przyrody. Biorąc powyższe przepisy pod uwagę, można uznać, że "racjonalna gospodarka rolna" w rozumieniu przepisów o ochronie przyrody to gospodarka uwzględniająca wymagania ochrony przyrody oraz prowadzona w sposób ograniczający powstawanie zagrożeń wewnętrznych z nią związanych dla obszaru podlegającego ochronie. W przypadku gospodarki rolnej będzie to zatem gospodarka prowadzona w sposób zrównoważony, ekstensywny, gdzie struktura i funkcjonowanie gospodarstwa dostosowane są do rodzaju ekosystemu, w którym to gospodarstwo jest położone. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wnioskowane w niniejszej sprawie - budynek mieszkalny oraz dwa budynki gospodarcze, nie stanowią obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, o jakim mowa w § 5 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia. W pojęciu "racjonalna gospodarka rolna" , zdaniem organu, będą się mieściły takie inwestycje, których lokalizacja - ze względu na charakter i cele, którym obiekt budowlany ma służyć jest możliwa i uzasadniona tylko i wyłącznie na działce znajdującej się w pasie 100 m od rzek czy jezior. Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R.B., zarzucając: niewłaściwą ocenę charakteru działki nr [...], która jego zdaniem stanowi rów szczegółowy "SS" i jako taki jest urządzeniem melioracji wodnej. Wskazał także, że organ nie uzasadnił właściwie, dlaczego uznał, iż planowana przez skarżącego inwestycja wykracza poza racjonalną gospodarkę wodną. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację zaprezentowaną w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżone orzeczenie, podobnie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie RDOŚ należało wyeliminować z obrotu prawnego, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli podniesione przez skarżącego. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budynku mieszkalnego oraz dwóch budynków gospodarczych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną: przyłączem wodociągowym oraz studnią, bezodpływowym zbiornikiem na ścieki lub przydomową oczyszczalnią ścieków na działce nr ew. [...] w miejscowości L., gm. S., położonej w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu i w obszarach Natura 2000: [...]. Zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) - dalej jako u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji, decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Zgodnie natomiast z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Artykuł 53 ust. 5 u.p.z.p. stanowi, iż uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane. Jednocześnie w myśl art. 53 ust. 5c u.p.z.p. niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. Z treści powyższych przepisów wynika, iż wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od jej uzgodnienia przez inny organ, zajęcie zaś stanowiska przez ten organ co do zasady powinno nastąpić najpóźniej w ciągu 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie. W przypadku zaś regionalnego dyrektora ochrony środowiska powyższy termin został wydłużony do 21 dni. Jeżeli organ uzgadniający nie zajmie stanowiska w sprawie we wskazanym terminie, to rozstrzygnięcie uważa się za uzgodnione z upływem tego terminu. W przepisie art. 53 ust. 5 i 5c u.p.z.p. ustalono, iż początkiem terminu, w którym organ powinien zająć stanowisko jest dzień doręczenia pisma (wniosku) o uzgodnienie organowi I instancji. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż planowana inwestycja realizowana na działce o nr ewid [...] w miejscowości L., gm. S., położonej w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu i w obszarach Natura 2000: [...], wymagała uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska z uwagi na ustanowienie formy ochrony przyrody wskazanej w treści art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.). Z akt sprawy wynika, iż wniosek Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, był wnioskiem powtórnym. W treści tego wniosku czytamy bowiem: " Wójt Gminy S. (.l..) ponownie w załączeniu przesyła projekt decyzji dotyczącej budowy (...) na działce nr ewid. [...] celem uzgodnienia projektu (...)". Wniosek ten wpłynął do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w L. w dniu 27 lipca 2015 r., zaś postanowienie zostało wydane w dniu [...] sierpnia 2015 r. Oznacza to, że postanowienie odmawiające uzgodnienia zostało wydane po upływie 11 dni od ponownego wniosku o uzgodnienie. Jednakże nie jest dopuszczalne, wobec określenia w ustawie 21 dniowego terminu na wydanie postanowienia uzgadniającego, którego upływ skutkuje uznaniem uzgodnienia za dokonane, aby termin ten liczyć od ponownego zwrócenia się o uzgodnienie. Przepis art. 53 ust. 5c u.p.z.p. wyraźnie bowiem stanowi, że termin ten liczony jest od otrzymania projektu decyzji, a nie od otrzymania jakiegokolwiek pisma zwracającego się uzgodnienie (w tym ponownego wezwania do uzgodnienia). W sytuacji jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, nie można wykluczyć, że 21 dniowy termin na dokonanie uzgodnienia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska upłynął wcześniej aniżeli wydane zostało postanowienie. Jednoznacznie jednak Sąd nie mógł tego stwierdzić bowiem w aktach sprawy brak jest pierwotnego pisma przesyłającego projekt decyzji do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. Okoliczność ta musi zostać ustalona przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Gdyby się bowiem okazało, że odmowne rozstrzygnięcia zapadły po upływie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, to należałoby uznać, że wydane zostały z naruszeniem art. 53 ust. 5c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Skoro bowiem przepis art. 53 ust. 5c u.p.z.p. nakazywał organowi I instancji zająć stanowisko najpóźniej w ciągu 21 dni od dnia doręczenia pisma (wniosku) o dokonanie uzgodnienia, to zajęcie negatywnego stanowiska po tym terminie jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wyjaśnić przy tym należy, że tryb uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez właściwy organ obarczony jest terminem prawa materialnego, będącym terminem zawitym, a co za tym idzie, nie podlegającym przedłużeniu ani przywróceniu. Po jego upływie organ uzgadniający traci kompetencje do orzekania (w tym wydania postanowienia o odmowie uzgodnienia). W art. 53 ust. 5c u.p.z.p. ustawodawca wskazał wyraźnie, że jeżeli regionalny dyrektor ochrony środowiska nie zajmie stanowiska w sprawie w terminie 21 dni, uzgodnienie uważa się za dokonane. Przyjęte rozwiązania prawne nie dają podstaw do kwalifikowania terminu ustawowego wprowadzonego w art. 53 ust. 5c u.p.z.p. jako terminu instrukcyjnego. Regulując w taki właśnie sposób uzgodnienia, ustawodawca godzi się z ryzykiem utraty przez organ kompetencji do odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r. IV SA/Wa 1947/12 publ. cbois). Wobec stwierdzonej konieczności ustalenia czy w ogóle istniała podstawa dla wydania postanowienia odmawiającego uzgodnienia przedmiotowej inwestycji, brak jest możliwości oceny zarzutów skargi. Niezależnie jednak od powyższego Sąd wskazuje, iż w razie gdy organ rozpatrując sprawę, zgodnie z ww. wytycznymi Sądu, ustali że termin 21 dniowy został zachowany, wówczas ponownie przeanalizuje możliwość uzgodnienia. Przy tym organ analizując stan sprawy, powinien również rozważyć czy do przedmiotowej inwestycji nie jest możliwym zastosowanie odstępstw wynikających z § 5 ust. 5 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zgodnie z tym przepisem, zakaz, o którym mowa w ust. 1. pkt 8, nie dotyczy obiektów lokalizowanych w obszarach wyznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin lub w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmin lub w ciągach istniejącej, legalnej zabudowy. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. a Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów znajduje oparcie w treści art. 200 oraz 205 § 1 p.p.s.a.