IV SA/Wa 415/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. sprawy ze skargi P. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania - oddala skargę - Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] - zaskarżonym przez P.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - umorzył postępowanie zażaleniowe (błędnie nazwane odwoławczym) zainicjowane zażaleniem wyżej wymienionego skarżącego wniesionym na postanowienie działającego z upoważnienia Wojewody [...] Dyrektora Zespołu [...]Parków Krajobrazowych w K. z dnia [...] kwietnia 2008 r. Postanowieniem tym Dyrektor Zespołu [...] Parków Krajobrazowych w K. uzgodnił - w związku z wnioskiem Wójta Gminy Z. z dnia [...] marca 2008 r. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech domów jednorodzinnych, wolnostojących, trzykondygnacyjnych z wbudowanymi garażami na działce nr [...] w miejscowości B. na terenie [...] Parku Krajobrazowego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji podniósł, że w toku postępowania weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), która w art. 147 wprowadziła zmianę art. 53 ust 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.). Od dnia wejścia w życie w/w ustawy organem właściwym do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy stał się w pierwszej instancji regionalny dyrektor ochrony środowiska, zaś organem odwoławczym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Stąd też - w myśl art. 168 ust 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku - zażalenie, wniesione do Ministra Środowiska przez P.G., rozpoznane zostało przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podkreślił, że z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne jest to, że w dniu 17 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), która zmieniła art. 53 ust 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis art. 53 ust. 5 znowelizowanej ustawy stanowi obecnie, że "uzgodnień (...) dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi." Zgodnie natomiast z art. 80 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, tj. do dnia 17 września 2010 r. Dokonując wykładni przepisów art. 64 ust 1 i 52 u.p.z.p. organ odwoławczy przyjął, iż inwestorem jest wnioskodawca występujący o ustalenie warunków zabudowy. Dalej organ wywiódł, że nie ma przepisów przejściowych, które określałyby granice czasowe stosowania zmienionego art. 53 ust 5 u.p.z.p., a zatem regulacja ta odnosi się do wszystkich zażaleń, które zostały wniesione i nie zostały rozpatrzone przed dniem wejścia w życie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, tj. przed dniem 17 lipca 2010 r. W związku z powyższym merytoryczne rozpoznanie zażalenia P.G., który nie jest inwestorem należało uznać za niedopuszczalne. Wnioskodawcą i jednocześnie inwestorem był M.S., co wynika m.in. z projektu decyzji o warunkach zabudowy i tylko on - w świetle obecnie obowiązujących przepisów -mógł zainicjować postępowanie zażaleniowe. Ponadto M.S. nie złożył wniosku (na podstawie art. 80 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych), który pozwoliłby prowadzić postępowanie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla jego inwestycji w oparciu o poprzednio obowiązujące przepisy, zgodnie z którymi zażalenie mogło być wniesione przez wszystkie strony postępowania. Z tych względów organ odwoławczy przyjął, że w postępowaniu zażaleniowym stosować należy obecnie obowiązujące przepisy prawa, w świetle których P.G. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dlatego uznał, że dalsze postępowanie jest bezprzedmiotowe, stąd podlega umorzeniu (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Z postanowieniem tym nie zgodził się P.G. i zaskarżył go do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako niezgodnego z prawem. Podniósł, że zaskarżone postanowienie nie uwzględnia zasady retroakcji i dlatego narusza zasadę pewności prawa i podważa zaufanie obywateli do państwa. W tej sytuacji – zdaniem skarżącego - uzasadnione jest stosowanie art. 106 § 5 k.p.a. zgodnie z którym zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Skarżący podniósł, że przepis art. 70 pkt 6 lit. b ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zmieniający art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczy jedynie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie decyzji o warunkach zabudowy, jak twierdzi organ. P.G. zarzucił ponadto, że zażalenie z dnia 17 maja 2008 r. nie zostało rozpoznane w ustawowym terminie przez organ odwoławczy i dlatego nie może ponosić negatywnych skutków zmiany przepisów. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z art. 134 § 1 cytowanej ustawy wynika ponadto, że kontroli legalności zaskarżonego aktu (czynności) Sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez skarżącego podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy uznał, że postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2010 r. odpowiada prawu. Prawidłowo wskazał organ, że ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 - zwaną dalej: ustawą o rozwoju usług) wprowadziła zmianę do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotną z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy. W myśl art. 70 pkt 6 lit. b tej ustawy, art. 53 ust. 5 u.p.z.p. otrzymał brzmienie: "Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane." Ustawa o wspieraniu rozwoju usług - zgodnie z art. 87 - weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 29, który wszedł w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia. Oznacza to, iż zaczęła obowiązywać od 17 lipca 2010 r. (data aktu - 7 maja 2010 r., data ogłoszenia -16 czerwca 2010 r.) i od tego też dnia obowiązuje art. 53 ust. 5 u.p.z.p. o treści wyżej przywołanej. W świetle powyższego od dnia 17 lipca 2010 r. wyłączona została możliwość wniesienia zażalenia przez inną osobę bądź podmiot aniżeli sam inwestor na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei wniesione zażalenia przed tą datą, a nierozpoznane do dnia wejścia w życie omawianej ustawy - jak w niniejszej sprawie - nie mogły zostać merytorycznie rozpoznane. W konsekwencji wydając postanowienie w dniu [...] kwietnia 2008 r. organ I instancji prawidłowo stosował przepisy w poprzednim brzmieniu, stąd zostało zawarte w tym postanowieniu pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia przez wszystkie strony, a nie tylko inwestora. Natomiast organ odwoławczy obowiązany był, z uwagi na brak stosownego wniosku inwestora o stosowanie dotychczasowych przepisów, stosować przepisy aktualne w dniu wydawania aktu administracyjnego. Zatem właściwie w sprawie zastosowano regulację ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu nadanym ustawą o wspieraniu rozwoju usług. Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także stan faktyczny sprawy, Sąd uznał, że istotnie skarżącemu nie przysługiwało prawo wniesienia zażalenia na postanowienie działającego z upoważnienia Wojewody [...] Dyrektora Zespołu [...] Parków Krajobrazowych w K. z dnia [...] kwietnia 2008 r. którym uzgodniono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech domów jednorodzinnych, wolnostojących, trzykondygnacyjnych z wbudowanymi garażami na dz. nr [...] położonej w miejscowości B. W konsekwencji rozstrzygnięcie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o umorzeniu postępowania na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jako zgodne z prawem należało uznać za prawidłowe. Skoro przestał obowiązywać przepis uprawniający i nakazujący ponowne rozpoznanie sprawy w wyniku wniesionego przez skarżącego zażalenia to nie można przyjąć, iż brak merytorycznego rozstrzygnięcia organu odwoławczego narusza prawo. Odnosząc się do podniesionej przez skarżącego niemożliwości kwestionowania postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy, stwierdzić należy, że postanowienie, które nie należy do kategorii postanowień rozstrzygających o istocie sprawy, lecz jedynie jest elementem głównego rozstrzygnięcia, może być przez strony (także przez skarżącego) kwestionowane w ewentualnym odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Jednocześnie nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że zmiana art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzona ustawą o wpieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych dotyczy jedynie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a tym samym nie obejmuje decyzji o warunkach zabudowy. Otóż treść art. 53 ust 4 i 5 u.p.z.p. należy odczytywać w związku z art. 64 ust 1 tej ustawy, zgodnie z którym przepisy m.in. art. 53 ust. 3-5a, stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Wyjaśnić na koniec należy, że właściwym sposobem egzekwowania wydania decyzji przez organ odwoławczy w ustawowym terminie było wystąpienie ze skargą na bezczynność organu, czego skarżący nie uczynił. W związku z powyższym należy przyjąć, że niedopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie zażalenia wniesionego (i nie rozpoznanego - niezależnie od przyczyny) przed dniem zmiany przepisów przez organy wyższego stopnia, które zobowiązane są do stosowania przepisów obowiązujących w dacie orzekania. W konsekwencji rozstrzygnięcie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o umorzeniu postępowania zażaleniowego (błędnie nazwanego "odwoławczym"), jako zgodne z prawem należało uznać za prawidłowe. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił.