IV SA/Wa 417/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska, asesor WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant Dorota Kozub, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi W. D. i E. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie: reformy rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz W. D. i E. W. kwotę 440,00 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku W. D. i E. W. stwierdził, iż nieruchomość zapisana w dawnej księdze wieczystej [...], stanowiąca obecnie działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...] i część działki [...] obejmująca zespół dworsko - parkowy położony w G., nie podpadała po działanie art. 2 ust. 1 lit "e" dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wskutek odwołania wniesionego przez A. S., Z. S. i A. F. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu Minister podniósł, iż organ obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę, która była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji. W ocenie Ministra w decyzji Wojewody dokonano wadliwej wykładni § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51). W przypadku ustalenia, że nieruchomość ziemska posiadała odpowiedni obszar przechodziła ona z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Dekret z dnia 17 stycznia 1945 r. dokonał zmiany w dekrecie z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez skreślenie wyrazów "o charakterze rolniczym". Z chwilą dokonania tej zmiany przejęciu podlegały również nieruchomości ziemskie, które nie posiadały charakteru rolniczego. Przejmowana na cele reformy rolnej nieruchomość ziemska nie oznaczała tylko nieruchomości rolnej, przeznaczonej na powiększenie istniejących gospodarstw lub tworzenie nowych, bowiem dekret przewidywał różne cele reformy (art. 1 ust. 2 dekretu). Pojęcie nieruchomości ziemskiej "znacjonalizowanej" jest znacznie szersze od nieruchomości "parcelowanej". W ocenie Ministra Wojewódzki Urząd Ziemski (obecnie wojewoda) na podstawie § 5 powołanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. orzekał o całej nieruchomości, nie zaś o jej części. Jeżeli strona kwestionowała, iż nieruchomość ziemska niezasadnie przeszła na rzecz Państwa, musiała udowodnić, iż nie spełniała norm obszarowych przewidzianych w dekrecie. Jedynie w razie kwestionowania całego obszaru przejętej nieruchomości, można było domagać się jej wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej. Przepis ten nie dopuszczał możliwości kwestionowania prawidłowości przejęcia części nieruchomości, a więc np. budynków czy zespołów pałacowo - parkingowych, jeżeli wchodziły w skład majątku ziemskiego. W kwestii, iż brak jest podstawy prawnej w przedmiocie orzekania przez organ administracyjny co do części przejętej w trybie reformy rolnej nieruchomości wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w wielu wyrokach. Minister w tym miejscu wskazał sygnatury spraw, w których sąd administracyjny zajął takie stanowisko. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] stwierdził, iż konkretne działki nie podpadały pod działanie dekretu. Orzekł zatem co do części nieruchomości, nie zaś co do całości. W przepisach brak jest natomiast normy kompetencyjnej upoważniającej organ do takiego rozstrzygnięcia. W obszernej skardze do sądu administracyjnego W. D. i E. W. z d. D. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Decyzji powyższej zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 170 tej ustawy poprzez niezastosowanie oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 czerwca 2004 r. (sygn.akt IV SA 2951-2952/03), polegające na uznaniu, iż w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność drogi administracyjnej, a w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy, 2. art. 105 § 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie albowiem podstawę wydania decyzji Ministra - naruszającej w ocenie skarżących przepisy prawa - jest § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., który przekazuje orzekanie w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod działanie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej organowi administracji, który rozstrzyga te sprawy w drodze decyzji, (tak utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego). Wobec tego nie występowała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania i Wojewoda [...] był władny oraz zobowiązany rozpatrzeć sprawę co do istoty, 3. art. 6, 7 i 8 kpa polegające na wydaniu decyzji w oparciu o błędne ustalenie w przedmiocie obowiązywania i treści przepisów powszechnie obowiązujących tj. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. oraz dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w konsekwencji czego Minister przyjął, iż wniosek w niniejszej sprawie jest żądaniem rozstrzygnięcia o prawa rzeczowe, 4. art. 7, 75, 77 i 80 kpa poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych, w tym brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, w konsekwencji organ podjął niewłaściwe ustalenia, 5. art. 107 § 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej wywodów o charakterze merytorycznym co do charakteru nieruchomości, podczas gdy ze względu na umorzenie postępowania wywody te nie powinny mieć miejsca, 6. § 5 i § 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przejęciu, iż pojęcie "dana nieruchomość" użyte w § 5 rozporządzenia oznacza nieruchomość ziemską objętą wnioskiem tylko z uwagi na jej aerał gruntów, a decyzja którą przewidziano w § 5 może rozstrzygać wyłącznie o tym czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu z uwagi na wielkość jej areału. Nadto skarga zarzuca decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez błędną wykładnię, podczas gdy literalne brzmienie przepisu, jak również jego wykładnia potwierdzona w wieloletnim i utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Trybunału Konstytucyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazuje, iż kwestię czy dana nieruchomość podpada pod działanie tego przepisu organy obowiązane są ustalić czy zostały spełnione dwie przesłanki czy nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, a następnie czy zostały przekroczone normy obszarowe, 2. zastosowanie niedopuszczalnej rozszerzającej wykładni dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, wbrew utrwalonemu w orzecznictwie stanowisku, zgodnie z którym nie podlegają wykładni rozszerzającej przepisy pozbawiające prawa własności, 3. art. 32 zd. 2 Konstytucji RP polegające na odmiennym rozstrzygnięciu niniejszą decyzją sprawy, podczas gdy w tych samych sytuacjach faktycznych i prawnych zapadały inne rozstrzygnięcia W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności podniesiono naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ. W tej sytuacji zarówno Wojewoda, jak i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi są związane prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 16 czerwca 2004 r. Związanie organu oceną prawną sądu obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego zakończenia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego. W niniejszej sprawie taka zmiana stanu prawnego nie nastąpiła. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję: Skarga jest zasadna, a wywodom w niej zawartym nie można odmówić racji. Trafnie skarżący w pierwszej kolejności podnieśli naruszenie przez zaskarżoną decyzję art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Otóż stosownie do powyższej normy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, które działanie było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, iż zarówno organy administracji publicznej orzekające w danej sprawie, jak również sąd administracyjny rozpoznając skargę nie mogą odstąpić od wykładni prawnej oraz wskazówek zawartych w wyroku Sądu. Jedynym odstępstwem od tej regulacji - co podnoszą skarżący - jest zmiana stanu prawnego do czasu ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. W niniejszej zaś sprawie taka zmiana stanu prawnego nie nastąpiła, a zatem zarówno Wojewoda, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak również Sąd administracyjny mają obowiązek zastosować się do wykładni przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz § 5 i § 6 rozporządzenia wykonawczego z dnia 1 marca 1945 r. zaprezentowanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2004 r. (sygn. akt IV SA 2951-2952/03). W powyższym wyroku sąd administracyjny nie zakwestionował drogi postępowania administracyjnego dla rozstrzygania spraw dotyczących przejęcia zespołów dworsko - parkowych. Sąd nie wypowiedział się expressis verbis w tym przedmiocie, ale z rozważań i wskazówek co do dalszego toku postępowania nie powinno budzić wątpliwości, że uznał, iż do orzekania ma podstawie § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. co do podpadania pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej zespołu dworsko - parkowego, właściwym jest organ administracji publicznej, nie zaś sąd powszechny. Wojewódzki Sąd Administracyjny bowiem swoje rozważania skoncentrował na związku funkcjonalnym zespołu dworsko - parkowego z pozostałymi nieruchomościami rolnymi wchodzącymi w skład majątku ziemskiego. W ocenie Sądu ocena organów, iż zespół ten pozostawał w takiej łączności jest dowolna i nie uwzględniająca okoliczności sprawy. Sąd wywiódł, iż uznanie przez organy, iż dwór był miejscem zarządzania majątkiem musi budzić wątpliwości. Z dokumentów natomiast wynika, iż zespół dworsko - parkowy był oddzielony od reszty folwarku drogą wiejską. Usytuowanie obiektu wskazywałoby, iż zespół był oddzielony od reszty folwarku. Nadto Sąd stwierdził, iż podziela wykładnię pojęcia nieruchomości ziemskiej zaprezentowaną w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 1990 r. sygn. akt TKW 3/89. Na cele reformy dekret przeznaczał nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. W ocenie Sądu przyjęcie przez organy, że zespół dworsko - parkowy stanowił jedną gospodarczą całość z pozostałymi gruntami rolnymi nie zostało niczym poparte. Powyższe wywody Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 16 czerwca 2004 r. nie pozostawiają wątpliwości, iż dokonując oceny poprzednio wydanych w sprawie decyzji Sąd ten przyjął iż właściwa jest w takiej sprawie droga postępowania administracyjnego. Gdyby Sąd doszedł do przekonania, iż wyłączenie spod działania dekretu zespołu dworsko - parkowego stanowi roszczenie o charakterze cywilnym, uchyliłyby zaskarżone decyzje z odmiennym uzasadnieniem swojego rozstrzygnięcia. Tymczasem Sąd zawarł wyraźne wskazówki co do dalszych czynności, które winny być w sprawie dokonane. Wskazówkami tymi był związany Wojewoda, który nie zakwestionował drogi sądowej i orzekł in merito. Minister zatem jako organ odwoławczy zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy mógł jedynie ponownie zbadać ustalenia i wnioski poczynione przez Wojewodę co do związku funkcjonalnego między zespołem dworsko - parkowym, a resztą majątku. Nie był natomiast uprawniony do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania przed tym organem. Powyższe prowadzi do wniosku, iż Minister przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie zastosował się do poglądu prawnego zawartego w uzasadnieniu powoływanego wyroku WSA, czym naruszył art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. A ponieważ naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) powołanej ostatnio ustawy. Niezależnie od powyższego, również Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest w danej sprawie oceną prawną wyrażoną w przedmiotowym wyroku WSA. Wobec powyższego nie jest możliwe przyjęcie przez Sąd obecnie orzekający w niniejszej sprawie odmiennego poglądu od tego, który został przyjęty przy poprzednio rozpoznawanej skardze. Ponownie rozpoznając sprawę Minister, mając na uwadze brzmienie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i będąc związany stanowiskiem sądu administracyjnego, zawartym w niniejszym wyroku, jak przede wszystkim wyroku z dnia 16 czerwca 2004 r. rozpatrzy odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2005 r. in merito. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 2 cytowanej ustawy. Z przytoczonych przyczyn, Sąd orzekł jak w sentencji.