IV SA/Wa 418/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2010 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] sierpnia 1977 r., którą przejęto na własność Państwa nieruchomość rolną oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha położoną w T., stanowiącą własność H. M. Uzasadniając swoje stanowisko Minister podniósł, iż kontrolowana w trybie nieważności decyzja została wydana na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21 poz. 118). W ocenie organu, Naczelnik Miasta i Gminy w L. przejął przedmiotową nieruchomość rolną na wniosek właścicieli H. M. i zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 28 powołanej ustawy. Dalej Minister wskazał, iż w aktach sprawy nie ma wniosku H. M. o przejęcie gospodarstwa za spłaty pieniężne, co jednak nie stoi na przeszkodzie do uznania, że taki wniosek nie istniał. Potwierdzeniem tego faktu jest stwierdzenie zawarte we wstępie kwestionowanej decyzji Naczelnika wskazujące, iż decyzja została wydana na wniosek właścicielki. Zgodnie z art. 76 § 1 kpa dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy w zakresie ich działania, stanowią dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Dokumentom urzędowym kpa przyznaje zwiększoną moc w zakresie tego, "co zostało w nich urzędowo stwierdzone", jeśli zostaną spełnione łącznie dwie przesłanki: dokumenty sporządzono w przepisanej formie i dokumenty sporządziły powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, a zatem organy państwowe właściwe do orzekania. W rozpoznawanej sprawie decyzja z [...] sierpnia 1977 r. spełnia, zdaniem organu, obie w/w przesłanki. Nie można, w ocenie Ministra, wykluczyć by przedmiotowy wniosek został złożony lecz nie zachował się w zasobach archiwalnych. W dacie wydania decyzji o przejęciu, wniosek mógł zostać bowiem złożony na piśmie lub ustnie do protokołu. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się H. M. i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż nigdy nie składała żadnego wniosku o przejęcie jej nieruchomości rolnych. Skarżąca wskazała, iż pierwszy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. składała już w 1994 r. Sprawa ciągnie się już kilkanaście lat. Dalej H. M. dodała, iż złożyła także do organu wniosek o odszkodowanie za bezprawne przejęcie nieruchomości (bez wniosku strony). W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie był jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi. Mając na względzie powyższe unormowania Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2010 r. oraz utrzyma nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] grudnia 2009 r. wydane zostały z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawę do wyrażenia stanowiska, które nie przekracza granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 kpa stanowiącego, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wynik tej oceny winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 kpa). Kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z [...] sierpnia 1977 r. korzystającej z przymiotu ostateczności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 kpa. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 kpa. Zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno – prawnego (por. orzeczenie SN z 7.03.1996r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNP 1996/18/258). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006r. (sygn. akt II OSK 490/05, publ. Lex nr 196696) wyraził pogląd, iż "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 kpa musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań". Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu. Przesłanką stwierdzenia nieważności szczególnie rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z zasady musi to być wada tkwiąca w samej decyzji. Przez rażące naruszenie prawa rozumie się naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak [w:] Adamiak, Borkowski, Komentarz, s. 335; J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, Pip 1986, nr 1, s. 71). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001r., sygn. akt II SA 1726/00, publ. Lex 51233). Dlatego też, w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 1988r. (sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". Powyższe dowodzi też, iż zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (m. in. orzeczenie NSA z 9.02.2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, publ. Lex 165717 ). Odnosząc powyższe regulacje prawne i rozważania do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, iż decyzja z [...] sierpnia 1977 r. – weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym – wydana została na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Zgodnie z art. 28 tej ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełnił warunków do uzyskania renty. Z przepisu tego wynika, że przejęcie gospodarstwa może nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanego rolnika. Bez takiego wniosku postępowanie w przedmiocie przejęcia nieruchomości nie mogło się toczyć, a przejęcie gospodarstwa dojść do skutku. W ocenie Sądu, gospodarstwo będące przedmiotem decyzji z 1977 r. zostało przejęte przez Skarb Państwa bez wniosku jego właścicielki. Wbrew temu co wywodzi organ, sama treść decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] sierpnia 1977 r. nie zawiera jakiejkolwiek wzmianki o tym, iż została ona wydana na wniosek właścicielki nieruchomości H. M. Wskazać należy przy tym, że w podstawie prawnej tej decyzji w ogóle nie wskazano art. 28 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, a powołano się jedynie na przepis kompetencyjny tj. art. 31 tej ustawy. W tym miejscu wyjaśnić nadto należy, iż art. 76 § 1 kpa, na który powołuje się Minister nie może być – w rozpoznawanej sprawie – interpretowany w sposób wskazany przez organ. Przyjęcie, iż dla uznania, że skarżąca złożyła przedmiotowy wniosek, wystarczy, że w decyzji z 1977 r. wskazana byłaby ta okoliczność, przeczyłoby istocie prowadzonego postępowania, mającego przecież na celu zweryfikowanie tej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. O tym, że do przejęcia na własność Państwa nieruchomości doszło bez wymaganego prawem wniosku świadczy analiza akt sprawy, w których brak jest jakiegokolwiek dowodu, iż taki wniosek został w ogóle złożony. Wręcz przeciwnie organ pozyskał informację, iż w posiadanym przez Urząd Miasta i Gminy w L. zbiorze dokumentów "brak jest wniosku strony w sprawie wykupu nieruchomości" (pismo z dnia 25 maja 1995 r.), a następnie w roku 2005 r. w odpowiedzi na pytanie organu o przedmiotowy wniosek, Urząd nadesłał protokół z dnia 18 kwietnia 2005 r. spisany z H.M., z którego wynika, iż nie składała ona nigdy żadnego wniosku o dokonanie wykupu spornych nieruchomości (pismo z dnia 20 kwietnia 2005 r.). A zatem również w roku 2005 r. Urząd Gminy i Miasta w L. nie dysponował żadnymi innymi dokumentami, które mogłyby stanowić przeciwdowód na twierdzenia samej zainteresowanej. W uzasadnieniu zaskarżonej obecnie decyzji Minister podniósł, że co prawda w toku prowadzonego postępowania nie odnaleziono formalnego wniosku skarżącej o przejęcie nieruchomości, to jednak powyższe nie daje podstaw by uznać, że wniosek taki nie istniał, co w konsekwencji skutkowało odmową stwierdzenia nieważności decyzji z 1977 r. Pogląd ten jest, w ocenie Sądu, nietrafny, albowiem oparty jedynie na domniemaniu złożenia wniosku o przejęcie gospodarstwa na własność Państwa, którego to domniemania nie sposób wywieść z art. 28 ust. 1 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] sierpnia 1977 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej o pow. [...] ha położonej na terenie wsi T., stanowiącej byłą własność H. M. wydana została z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Z racji powyższego należało wyeliminować z obrotu prawnego obie decyzje Ministra. Decyzje te wydano z naruszeniem art. 80 kpa, albowiem Minister sformułował błędną ocenę odnośnie tego, czy właścicielka gospodarstwa złożyła wniosek o przejęcie gospodarstwa, czy też nie. Decyzje te wydano również z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, albowiem w następstwie sformułowania wskazanej wyżej błędnej oceny organ nie wyjaśnił, czy zaszły warunki do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien dokonać oceny kontrolowanego w postępowaniu nieważnościowym orzeczenia po kątem jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa tj. ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, w szczególności z art. 28 ust. 1 tej ustawy. Organ ustali zatem stan faktyczny (art. 7 kpa), poddając analizie zebrany w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 i 80 kpa), a wyniki tego postępowania, przedstawi w uzasadnieniu ponownie wydanego rozstrzygnięcia (art. 107 § kpa). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. .