IV SA/Wa 418/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania spółki B. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. (dalej "Prezydenta") z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], orzekającą o ustaleniu warunków zabudowy. II. Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następującym stanie faktycznym: 1. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., wydaną na wniosek spółki L. SA z siedzibą we W.(dalej "inwestora"), Prezydent orzekł o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z usługami, garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na części działki o nr ew. [...] oraz pod infrastrukturę techniczną na części działek o nr ew. [...],[...],[...] w obrębie [...] i części działki nr [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] w Dzielnicy [...] W. (dalej "planowana inwestycja" oraz "teren inwestycji"). 2. Skarżąca wniosła do SKO odwołanie od decyzji Prezydenta, podnosząc że decyzja ta narusza interesy osób trzecich. III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. odwołanie skarżącej od decyzji Prezydenta, SKO utrzymało tę decyzję w mocy. Uzasadniając własne rozstrzygnięcie, SKO: 1. Zreferowało ustawowe przesłanki do orzekania w przedmiocie ustalania warunków zabudowy dla nowych inwestycji budowlanych, wynikające z art.59 i 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.), dalej "ustawy o planowaniu" albo "ustawy". 2. Przytoczyło treść §3 i §9 przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588), dalej "rozporządzenia", konkludując że: 1) w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ jest zobowiązany do przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także analizy funkcji i cech zabudowy zagospodarowania terenu, 2) warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, która zawiera część tekstową i graficzną, zaś wyniki analizy (część tekstową i graficzną) sporządzonej na podstawie §3 ust.1 rozporządzenia, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. 3. Dokonując oceny prawidłowości decyzji Prezydenta, SKO stwierdziło, co następuje: "organ I instancji dokonał niezbędnych uzgodnień, jak również prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził jego analizę. Również decyzja organu odpowiada powyższym wymogom. Po zapoznaniu się z aktami sprawy organ II instancji [w tekście omyłkowo zapisano "organ I instancji"] nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, bowiem decyzja ta nie narusza prawa.". 4. Kwestie wpływu realizacji planowanej inwestycji zostaną poddane ocenie na etapie postępowania o udzielanie pozwolenia na budowę. IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na decyzję SKO, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu w szczególności brak rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz brak wskazania faktycznych przesłanek rozstrzygnięcia. Skarga podnosi zatem uchybienie przy wydawaniu orzeczenia odwoławczego przepisom art.77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza SKO wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. przepisów: art.15, 7 i 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, że z formalnego punktu widzenia postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było dwuinstancyjne w tym sensie, że sprawa o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji była przedmiotem orzeczeń organów dwu instancji administracyjnych (Prezydenta i SKO). Niezależnie jednak od powyższego uznać należy, że wymóg dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie został dochowany w niniejszej sprawie w sensie materialnym, merytorycznym. Treść uzasadnienia decyzji odwoławczej prowadzi bowiem do wniosku, że rozpatrując przedmiotowe odwołanie SKO nie dokonało, w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu przed organem I instancji, ponownej (tj. odrębnej od dokonanej w I instancji przez Prezydenta) pełnej oceny dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w części kwestionowanej odwołaniem. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji SKO prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją SKO było ustalenie dla planowanej inwestycji warunków zabudowy na podstawie art.59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("ustawy"). 2. Zasadnicze materialnoprawne przesłanki dopuszczalności ustalenia dla danej inwestycji warunków zabudowy określono w art.61 ust.1 pkt 1 – 5 ustawy. 3. Z przepisu art.61 ust.1 pkt 1 ustawy wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji jest uzależnione od stwierdzenia, że realizacja tej inwestycji jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Termin ten, sformułowany przez doktrynę prawa administracyjnego oraz orzecznictwo sądowe należy rozumieć, ogólnie rzecz ujmując, jako zgodność charakteru, cech i parametrów planowanej inwestycji ze stanem zagospodarowania terenu, występującym w otoczeniu terenu inwestycji (tj. w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej "rozporządzenia"). Zgodnie zatem z przywołanym wyżej przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wtedy, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. 4. Przedmiotem rozstrzygania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest zatem w pierwszej kolejności przesądzenie, czy nowa inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji zabudowy, już występującej w otoczeniu terenu inwestycji, a w przypadku stwierdzenia, że taka kontynuacja występuje, określenie szeregu szczegółowych parametrów nowej inwestycji, wymienionych w §4 – 8 rozporządzenia (linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, szerokość elewacji frontowej, wysokość elewacji frontowej, geometria dachu). Ustaleń faktycznych we wszystkich tych kwestiach organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dokonuje na podstawie dowodu z analizy, o której mowa w §3 ust.1 rozporządzenia i której część tekstowa i graficzna stanowią załączniki do decyzji. Wyraźnego podkreślenia wymaga jednakże, że jakkolwiek wyniki sporządzonej w postępowaniu analizy są co do zasady wiążące dla organu orzekającego, jednakże skutek ten jest uzależniony od stwierdzenia przez organ prowadzący postępowanie, że przedmiotowa analiza została sporządzona w sposób prawidłowy. Przyjąć również należy, że nie są automatycznie wiążące zwyczajowo zawarte w wynikach analizy konkretne propozycje odnośnie poszczególnych, wymaganych rozporządzeniem parametrów. Oznacza to, że organ orzekający w sprawie jest obowiązany poddać te propozycje weryfikacji pod kątem ich zgodności z zasadami wyznaczania poszczególnych paramentów, uregulowanymi w §4 – 8 rozporządzenia. Konkludując ten wątek, stwierdzić należy, że jakkolwiek ustalenie decyzją administracyjną warunków zabudowy dla nowej inwestycji budowlanej następuje na podstawie wyników analizy sporządzonej zgodnie z rygorami przewidzianymi w §3 ust.1 i 9 § 2 rozporządzenia, niemniej analiza ta podlega ocenie organu orzekającego. 5. Zgodnie z art.15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r., poz. Nr 78, poz. 1071 z późn. zm.), dalej "k.p.a.") postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Przepis ten stanowi ustawowy wyraz konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przypomnieć bowiem należy, że w myśl art. 78 zd. 1 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest kontrola decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne i całościowe rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie t ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt: SAM/r 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt: V SA 721/92, (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95), do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Inną konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt: IV SA 385/87, por. także B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, 2012 r. System Informacji Prawnej Legalis). 6. W zaskarżonej do Sądu decyzji odwoławczej SKO nie dokonano oceny dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji pod kątem spełnienia się przesłanek dobrego sąsiedztwa, wymienionych w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy (w tym w szczególności pod kątem wystąpienia kontynuacji funkcji planowanej inwestycji), jak też pod kątem prawidłowości wyznaczenia dla tej inwestycji poszczególnych parametrów. Analiza fragmentu uzasadnienia decyzji SKO, zawierającego ocenę postępowania prawidłowości decyzji Prezydenta prowadzi do wniosku, że jako wyznacznik tej prawidłowości SKO przyjęło kryteria czysto formalne, tj.: 1) dokonanie przez Prezydenta uzgodnień wymaganych stosownie do art.53 ust.4 w związku z art.60 ust.1 ustawy, 2) prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, 3) przeprowadzenie przez organ analizy, o której mowa w §3 ust.1 rozporządzenia. Stosownie do uwag poczynionych wcześniej należy stanowczo podkreślić, że sam fakt przeprowadzenia przez organ I instancji analizy, o której mowa w § 3 ust.1 rozporządzenia nie uprawniał SKO do stwierdzenia wystąpienia przesłanek do pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy (i w konsekwencji do utrzymania decyzji Prezydenta w mocy), albowiem obowiązkiem SKO było dokonanie oceny - w ramach powtórnego rozpatrywania sprawy - czy uznanie przez Prezydenta planowanej inwestycji jako kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym, jak też wyznaczenie poszczególnych parametrów tej inwestycji znajduje pokrycie w wynikach analizy oraz przepisach ustawy i rozporządzenia. Obowiązek zbadania tych kwestii ciążył na organie odwoławczym z urzędu, niezależnie faktu niepodniesienia zarzutów w tym zakresie w odwołaniu. 7. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku SKO ponownie rozpatrzy odwołanie skarżącej od decyzji Prezydenta z uwzględnieniem zaleceń wskazanych powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c, art.152 oraz art.200 p.p.s.a.