IV SA/Wa 419/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. G. i S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących A. G. i S. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 roku, Nr [...] Wójt Gminy M. ustalił S. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku z biurem i miejscem parkingowym na terenie działki o nr ew. [...] położonej we wsi O. w Gminie M. Od powyższej decyzji odwołanie złożył właściciel sąsiedniej nieruchomości S. C., podnosząc następujące zarzuty: 1. wydania decyzji przez organ pierwszej instancji przed doręczeniem mu decyzji organu odwoławczego uchylającej poprzednią decyzje o warunkach zabudowy, 2. niewzięcia pod uwagę wymogów wynikających z faktu, iż działka znajduje w "strefie M" ograniczonego użytkowania [...], 3. niezapewnienia udziału P. w W. udziału w postępowaniu, które to Przedsiębiorstwo zdaniem odwołującego się jest stroną postępowania, 4. braku wskazania w treści decyzji oraz na mapie nieprzekraczalnej linii zabudowy, 5. niedopuszczalności ustalenia przebiegu linii ogrodzenia, gdyż przecina ono granicę gminy z miastem W., 6. niewyjaśnienia statusu części działki, to jest czy nie znajduje się ona w granicach miasta W., 7. wydania decyzji obejmującej całą działkę bez porozumienia z Prezydentem miasta W., 8. nieusunięcia wad postępowania zakończonego pierwszą decyzją to jest niedoręczenia odowołującemu się postanowień Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2006 roku oraz postanowienia Prezydenta miasta W. z dnia [...] kwietnia 2006 roku, co zdaniem odwołującego się stanowi naruszenie art. 106 § 5 k.p.a., 9. naruszenia § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 roku w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla [...], 10. Sygn. akt IV SA/Wa 419/09 10.niewzięcia pod uwagę, że działka odwołującego się jest wykorzystywana rolniczo i realizacja inwestycji uniemożliwi mu korzystanie w dotychczasowy sposób z jego działki, ponieważ bliskość budynku uniemożliwi mu stosowanie środków ochrony roślin, 11. niewzięcia pod uwagę faktu, iż w odległości kilkudziesięciu metrów od granic działki, na której planowana jest inwestycja będzie przebiegać droga ekspresowa, 12.nieokreślenia sposobu zagospodarowania działki znajdującej się poza obrysem budynków. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] stycznia 2008 roku i przekazało sprawę do organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że analiza sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji przeprowadzona została niewłaściwie. Wskazane w załączniku graficznym do decyzji granice terenu poddanego analizie są z dwóch stron mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Wyniki tak sporządzonej analizy, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie mogą stanowić podstawy oceny, czy ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest możliwe oraz jakie były ustalenia. Wykonana analiza jest, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, bardzo lakoniczna. Z jej części tekstowej nie wynika: 1. na jakiej podstawie ustalono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, 2. na jakiej podstawie ustalono szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji, 3. na jakiej podstawie ustalono wysokość planowanej zabudowy, gdyż z części tekstowej nie wynika jaką wysokość mają budynki sąsiednie. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że z akt sprawy nie wynika w czyim zarządzie znajduje się ulica [...]. Gdyby okazało się, że ulica ta znajduje się w Zarządzie innego organu niż Wójt Gminy M., to wydanie decyzji o warunkach zabudowy byłoby możliwe dopiero po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Sygn. akt IV SA/Wa 419/09 Odnośnie do zarzutów odwołującego się Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że są one bezzasadne. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego stosownie do § 4 ust. 2 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 roku w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z późn. zm.), w strefie M dopuszcza się zmianę sposobu użytkowania budynków w całości lub w części na cele mieszkaniowe oraz budowę nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych jako towarzyszących innym funkcjom, na warunkach określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego, na warunkach określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Dla terenu objętego wnioskiem inwestora nie obowiązuje obecnie żaden plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem realizacja planowanej zabudowy będzie mogła się odbyć na warunkach określonych w decyzji o warunkach zabudowy, którą zakończy się niniejsze postępowanie. Tym samym zarzut naruszenia wymienionego przepisu nie znajduje uzasadnienia. Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150, z późno zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały. Przepis ów, delegujący na sejmik województwa uprawnienie do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, nie znajduje zastosowania w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie mógł zostać zatem naruszony przez organ właściwy w tego rodzaju sprawach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło również, że kwestie, regulowane przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826), wykraczają poza granice postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Sygn. akt IV SA/Wa 419/09 Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli S. i A. G. podnosząc zarzut naruszenia art. 6 do 12 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Odpowiedź na skargę złożył również P. C. twierdząc, iż skarga nie jest uzasadniona. Nadto, w piśmie z dnia 9 czerwca 2009 roku stwierdził, iż jego zdaniem Sąd nie może brać pod uwagę dokumentów przesłanych przez Wójta Gminy M. pismem z dnia 4 marca 2009 roku, gdyż nie były one przedmiotem oceny organu wydającego zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja, zdaniem Sądu, zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią wyżej wymienionego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W wypadku gdy przedmiotem zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego jest decyzja kasatoryjna rolą sądu jest dokonanie oceny, czy organ wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyroku z dnia 17 października 1996 roku, sygn. akt I SA/Gd 234/96 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wydawanie decyzji o charakterze kasatoryjnym dopuszczalne jest zupełnie wyjątkowo, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcie opinii biegłego czy przesłuchanie kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Sygn. akt IV SA/Wa 419/09 W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie zachodziły przesłanki pozwalające organowi odwoławczemu na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Na wstępie zauważyć należy, iż wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy złożony został 2 marca 2006 roku. Już pond trzy lata inwestor nie może uzyskać od organów administracji rozstrzygnięcia w przedmiocie tego wniosku. Przedłużanie tej sytuacji jest nie do zaakceptowania. Zdaniem Sądu stwierdzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybienia nie są na tyle istotne, by nie mogły zostać usunięte w toku postępowania odwoławczego. Granice terenu poddanego analizie rzeczywiście są mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Uchybienie to jednak, zdaniem Sądu, nie miało wpływu na treść wydanej decyzji. W aktach sprawy znajduje się zdjęcie lotnicze (k - 74) obrazujące otoczenie działki, której dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Rozszerzenie obszaru analizowanego do trzykrotności szerokości frontu działki nie zmieniłoby parametrów branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Niezależnie od powyższej uwagi wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybienia związane z wykonaniem analizy mogą być usunięte na etapie postępowania odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze może samodzielnie uzupełnić znajdująca się w aktach sprawy analizę tekstową i graficzną lub zlecić uzupełnienie tej analizy organowi pierwszej instancji korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 136 k.p.a. Ze znajdującej się w aktach sprawy fotografii (k - 74) wynika, że w obszarze tym znajduje się kilkanaście budynków jednorodzinnych. Ich dane techniczne takie jak wysokość, szerokość elewacji frontowej z pewnością znajdują się w posiadaniu Starosty, który jest organem administracji architektoniczno budowlanej wydającym pozwolenia na budowę. Odnośnie do statusu ulicy [...] stwierdzić należy, iż skarżący przedstawili na rozprawie informację z ewidencji gruntów z dnia 5 czerwca 2009 roku, Nr [...], z której wynika, że działka o nr ew. [...] jest drogą, której właścicielem jest miasto W. Również w przesłanych Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu przez Wójta Gminy M. dodatkowych dokumentach znajduje się pismo Urzędu Miasta W. Urząd Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2009 roku, Sygn. akt IV SA/Wa 419/09 z którego wynika, że działka o nr ew. [...] jest działką gminną stanowiącą ulicę [...] w zarządzie Burmistrza Dzielnicy [...]. W dokumentach tych znajduje się również decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2006 roku, Nr [...] uzgadniająca lokalizację zjazdów z posesji przy ul. [...] wydana na wniosek S. G. Znajdują się w nich również wypisy z rejestru gruntów zawierające dane na temat działek oraz znajdujących się na nich budynków, a także zdjęcia budynków oraz mapa z naniesionymi danymi o powierzchniach zabudowy działek. Materiały te winny zostać wykorzystane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ponownym postępowaniu. Podzielić należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnoszące się do zarzutu naruszenia § 4 ust. 2 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 roku w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla [...] oraz zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Zarzut naruszenia art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska nie był podnoszony w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Ocena przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze czy doszło do naruszenia tego przepisu była więc zbędna. Zauważyć jednak należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do wszystkich zarzutów wnoszącego odwołanie. Skutkuje to koniecznością analizy tych zarzutów przez Sąd w celu ustalenia, czy uzasadniałyby one uchylenie decyzji organu pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem Sądu analiza pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji nie uzasadnia uchylenia decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] stycznia 2008 roku, Nr [...] do ponownego rozpoznania. Wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji przed doręczeniem odwołującemu się decyzji organu odwoławczego uchylającej poprzednią decyzje o warunkach zabudowy było uchybieniem. Uchybienie to nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę ponownie Wójt Gminy M. nie przeprowadzał dodatkowego postępowania dowodowego. Wszystkie dowody, które Sygn. akt IV SA/Wa 419/09 były podstawą wydania decyzji były więc odwołującemu się znane. Zastrzeżenia natury prawnej odwołujący się mógł natomiast przedstawić w odwołaniu od tej decyzji. Okoliczność, iż działka inwestora znajduje się w strefie ograniczonego użytkowania nie oznacza, że P. w W. przysługuje status strony postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Stroną postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących bezpośrednio z nieruchomością, w stosunku do której ma być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Właściciele innych nieruchomości mogą być stroną postępowania, jeśli planowana inwestycja będzie oddziaływała na ich nieruchomości. Brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że planowana inwestycja będzie w jakikolwiek sposób oddziaływać na nieruchomości należące do P. w W. Wbrew twierdzeniom odwołującego się na, mapie wskazana została nieprzekraczalna linia zabudowy. Twierdzenia odwołującego się na temat przebiegu granicy między miastem W., a gminą M. nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji wydając decyzję o warunkach zabudowy opiera się na mapach przyjętych do zasobu geodezyjnego. Nie jest rolą tego organu badanie prawidłowości naniesionych na tych mapach granic działek oraz granic administracyjnych gmin. Postępowanie uzgodnieniowe jest odrębnym postępowaniem administracyjnym. Nie jest rolą organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy doręczanie stronom postępowania głównego opisów postanowień wydanych w postępowaniu uzgodnieniowycm. Jeżeli odwołujący się nie brał udziału w tych postępowaniach, to przysługuje mu prawo złożenia wniosku o wznowienie tych postępowań. Zarzut odwołującego się, iż bliskość budynku uniemożliwi mu stosowanie środków ochrony roślin jest zarzutem nieracjonalnym. Ludzie mogą przebywać na działce nr ew. [...]położonej we wsi O. niezależnie od tego czy będzie na niej budynek czy też nie. Niezależnie od tego, czy na działce tej będzie znajdował się budynek mieszkalny, czy też nie wykorzystanie środków ochrony roślin nie może wykraczać poza granice działki na odwołującego się. Jest to oczywiste, gdyż Sygn. akt IV SA/Wa 419/09 właściciel sąsiedniej działki może na niej uprawić inne rośliny niż odwołujący się, które wymagają stosowania innych środków ochrony roślin. Nie ma przepisu prawa, który nakazywałby właścicielowi sąsiedniej działki uprawiać ją w taki sam sposób jak uprawia ją odwołujący się. Jeśli skutki stosowania przez odwołującego się środków ochrony roślin powodują przenikanie tych środków na działki sąsiednie, to odwołujący się narusza prawo własności właścicieli tych działek. Na powstanie tych naruszeń nie ma wypływu istnienie bądź nieistnienie na sąsiednich działkach budynków mieszkalnych. Okoliczność, iż w odległości kilkudziesięciu metrów od granic działki, na której planowana jest inwestycja będzie przebiegać droga ekspresowa nie może być podstawą odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. To inwestor decyduje o tym czy sąsiedztwo drogi ekspresowej w odległości kilkudziesięciu metrów od granic jego działki będzie mu przeszkadzało czy też nie. Ani organ administracji, ani właściciel sąsiedniej działki nie ma uprawnień do decydowania za inwestora w tej kwestii. Zarzut, iż organ administracji nie określił samodzielnie sposobu zagospodarowania działki znajdującej się poza obrysem budynków również nie może być podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Przepisy prawa nie wymagają bowiem, by organ wydający decyzje o warunkach określał szczegółowo co ma się znajdować na całej działce. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzupełni postępowanie dowodowe w zakresie niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia, umożliwi stronom zapoznanie się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i wyda decyzję definitywnie rozstrzygającą wniosek skarżących o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.