IV SA/Wa 42/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2009 r. sprawy ze skargi G. S.A. z siedzibą w P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej G. S.A. z siedzibą w P. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził uchybienie terminu przez G. S.A. z siedzibą w P. do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tegoż organu nr [...] z dnia [...] października 2008r. odmawiającym uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na zmianie sposobu użytkowania gazociągu przesyłowego średniego ciśnienia DN 100 L. na gazociąg wysokiego ciśnienia PN 6,3 MPa na terenie gminy L. w obrębach geodezyjnych L., K. i Z., na terenie gminy W. w obrębach geodezyjnych G. i K. oraz na terenie gminy G. w obrębie geodezyjnym S. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż warunkiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność wniosku, czego następstwem jest ostateczność postanowienia. Rozpatrzenie wniosku wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem oznacza weryfikację postanowienia ostatecznego, które korzysta z ochrony jego trwałości. W przypadku ustalenia, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony po terminie, organ ma obowiązek stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia tego wniosku. Ustalając stan faktyczny w niniejszej sprawie stwierdzono, że postanowienie nr [...] z dnia [...] października 2008 r. zostało doręczone G. S.A. z siedzibą w P. w dniu 9 października 2008 r. Zgodnie z pouczeniem zawartym w powołanym postanowieniu ustawowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął w dniu 16 października 2008 r. Powyższy wniosek opatrzony datą 22 października 2008 r. został nadany w Urzędzie Pocztowym w dniu 22 października 2008 r., a więc po upływie ustawowego terminu. Organ stwierdził, iż załącznik graficzny przedstawiający plan sytuacyjny projektowanych rozwiązań trasy grogi ekspresowej [...] wraz z przebiegiem istniejącego gazociągu przesyłowego średniego ciśnienia załączony został do postanowienia informacyjnie i nie ma wpływu na stan faktyczny i prawny sprawy. Pismem z dnia 12 grudnia 2008 r. (data stempla pocztowego), G. S.A. wniosła skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]. Skarżąca spółka zarzuciła ww. postanowieniu naruszenie: 1. art. 57 § 1 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i interpretację tj. przyjęcie, że zdarzenie, od którego następowało liczenie terminu do dokonania czynności przez skarżącą nastąpiło wcześniej niż przyjęła skarżąca, co faktycznie pozbawiło ją możliwości dalszego prowadzenia sprawy i zabezpieczenia tym samym swoich interesów prawnych; 2. art. 7 K.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie korzystnej dla siebie interpretacji, przez co skarżąca została pozbawiona możliwości dalszego działania, co narusza jej słuszny interes, oraz wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – Dyrektora Oddziału w G. z dnia [...] października 2008 r., z powodu naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż prowadzi postępowanie zmierzające do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na zmianie sposobu użytkowania gazociągu przesyłowego średniego ciśnienia DN 100 L. na gazociąg wysokiego ciśnienia PN 6,3 MPa na terenie gmin L., W. i G. W ramach przywołanego postępowania, jednym z podmiotów, które zostały zobowiązane do zajęcia stanowiska jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – Dyrektor Oddziału w G. Skarżąca wskazała, iż pismem z dnia 10 września 2008 r. Dyrektor Oddziału GDDKiA w G. w swoim wystąpieniu do Urzędu Gminy L. oświadczył, iż nie jest w stanie zając stanowiska z uwagi na konieczność szczegółowego rozpatrzenia sprawy i zasięgnięcia opinii projektanta dokumentacji "Studium techniczno – ekonomiczno - środowiskowe budowy drogi ekspresowej [...] odcinek L. (wraz z obwodnicą L.) – C.". Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – Dyrektor Oddziału w G. nie uzgodnił projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Załącznikiem do tego postanowienia był plan sytuacyjny projektowanych rozwiązań trasy drogi ekspresowej [...] wraz z przebiegiem istniejącego gazociągu przesyłowego średniego ciśnienia. Postanowienie z dnia [...] października 2008 r., bez powołanego załącznika, zostało doręczone skarżącej w dniu 9 października 2008 r. Wobec niedołączenia wspomnianego załącznika, co uniemożliwiło zapoznanie i odniesienie się do stanowiska Dyrektora Oddziału GDDKiA w G., skarżąca w rozmowie telefonicznej poprosiła o uzupełnienie postanowienia o brakujący załącznik. Załącznik został jej doręczony w dniu 15 października 2008 r. W dniu 22 października 2008 r. skarżąca wystosowała do Dyrektora Oddziału GDDKiA w G. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na wniosek, skarżąca otrzymała postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2008 r., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca uważa, że termin na złożenie środka odwoławczego biegnie od daty doręczenia kompletnego postanowienia, a nie tylko części merytorycznej, szczególnie, że analiza zasadności, bądź nie postanowienia Dyrektora Oddziału GDDKiA w G. mogła mieć miejsce tylko na podstawie kompletnego dokumentu – orzeczenia merytorycznego oraz załącznika graficznego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 , poz. 1270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie organ naruszył przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2008r. zostało wydane w oparciu o art. 134 kpa w związku z art. 127 § 3 i art. 144 kpa, z uwagi na przekroczenie przez stronę terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Art. 134 kpa stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając o zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia bada przede wszystkim, czy w sprawie rzeczywiście doszło do przekroczenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] października 2008r. wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ), art. 39 ust. 1 i 3 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( tj. Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ) oraz art. 106 § 5 kpa nie uzgodnił projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na zmianie sposobu użytkowania gazociągu przesyłowego średniego ciśnienia DN 100 L. na gazociąg wysokiego ciśnienia PN 6,3 MPa na terenie gminy L. w obrębach geodezyjnych L., K. i Z., na terenie gminy W. w obrębach geodezyjnych G. i K. oraz na terenie gminy G. w obrębie geodezyjnym S. Zgodnie z art. 106 § 5 kpa zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W treści postanowienia zostało zawarte pouczenie, zgodnie z którym strona niezadowolona z postanowienia może zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w G. Treść tego pouczenia wynika z art. 141 § 1 i 2 kpa w związku z art. 144 kpa i art. 127 § 3 kpa. Wszystkie akty administracyjne w zakresie dróg publicznych i krajowych ( decyzje i postanowienia ) wydawane są w trybie jednoinstancyjnym bezpośrednio przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo przez upoważnionych przez ten organ pracowników Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad stosownie do dyspozycji art. 18a ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( tj. Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm. ). Wszystkie wydawane akty administracyjne stanowią rozstrzygnięcia centralnego organu administracji rządowej właściwego w sprawach dróg publicznych i krajowych. Od tych aktów administracyjnych nie służy odwołanie bądź zażalenie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z trybem wynikającym z art. 127 § 3 kpa. Z treści postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2008r. wynika, iż nieuzgodnienie planowanej inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania gazociągu przesyłowego średniego ciśnienia DN 100 L. na gazociąg wysokiego ciśnienia PN 6,3 nastąpiło z powodu jej kolizji w obrębie węzła S. z wariantem III projektowanej drogi ekspresowej [...] odc. L. (wraz z obwodnicą L.) – C., co przedstawione zostało na załączniku graficznym. Jeżeli organ w uzasadnieniu postanowienia powołuje się na materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w postaci planu sytuacyjnego projektowanych rozwiązań trasy drogi ekspresowej [...] wraz z przebiegiem istniejącego gazociągu przesyłowego średniego ciśnienia mówić, iż jest to załącznik graficzny, to może to być tylko załącznik graficzny do przedmiotowego postanowienia. Sam organ planowi sytuacyjnemu znajdującemu się w aktach sprawy nadał rangą załącznika graficznego do postanowienia z dnia [...] października 2008r. Z uzasadnienia postanowienia wynika również, iż w załączeniu do postanowienia przesyłany jest plan sytuacyjny. Załącznik do postanowienia jest jego integralną częścią i nie może być traktowany inaczej jak samo postanowienie. Skoro integralną częścią postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2008r. jest załącznik graficzny (plan sytuacyjny projektowanych rozwiązań trasy drogi ekspresowej [...] wraz z przebiegiem istniejącego gazociągu przesyłowego średniego ciśnienia), o czym wprost mowa w postanowieniu, to niedoręczenie tego załącznika stronie wraz z postanowieniem należy zakwalifikować jako uchybienie mające wpływ na skuteczność prawidłowego doręczenia postanowienia. Doręczenie stronie części postanowienia nie jest tożsame z doręczeniem kompletnego postanowienia. Dopiero doręczenie stronie kompletnego postanowienia, tj. postanowienia z załącznikiem graficznym, otwiera stronie termin do złożenia środka zaskarżenia. Skoro samo postanowienie zostało doręczone skarżącej w dniu 9 października 2008r., a załącznik graficzny do tego postanowienia został dosłany jej w dniu 15 października 2008r., to dopiero od tego dnia należy liczyć termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 1994r. sygn. akt SA/Gd 2813/93 (Wspólnota 1994, nr 39, poz. 14), wskazał, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 k.p.a., w przeciwnym wypadku postanowienie takie narusza art. 7 i 77 k.p.a. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] listopada 2008r. wskazał, iż załącznik graficzny przedstawiający plan sytuacyjny projektowanych rozwiązań trasy drogi ekspresowej [...] wraz z przebiegiem istniejącego gazociągu przesyłowego średniego ciśnienia załączony został do postanowienia informacyjnie i nie ma wpływu na stan faktyczny i prawny sprawy. W ocenie sądu, nie ma znaczenia w jakim celu załącznik ten został załączony do postanowienia. Ważne jest, iż organ nadał mu rangę załącznika graficznego do postanowienia, który w związku z tym stał się integralną częścią postanowienia. Załącznik ten w sposób graficzny obrazuje motywy odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie dołączając załącznika graficznego do postanowienia przesłanego stronie, organ uniemożliwił jej odniesienie się do argumentów zawartych w uzasadnieniu postanowienia. Stwierdzając uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ naruszył art. 57 § 1 kpa, art. 141 § 2 kpa w związku art. 144 i art. 127 § 3 kpa i niezasadnie odebrał stronie skarżącej możliwość dochodzenia swoich praw. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.