IV SA/Wa 421/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi W. T. i B. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zameldowania na pobyt stały 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących W. T. i B. T. kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] listopada 2018 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] orzekającą o zameldowaniu małoletniej E. T. na pobyt stały w budynku nr [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postępowanie zostało zainicjowane przez J. T. - przedstawiciela ustawowego małoletniej- poprzez złożenie wniosku o zameldowanie. Organ I instancji uznał, iż zostały spełnione przesłanki określone w art. 27 ust. 1, art. 24 ust. 3 i art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności zgodnie z którymi obywatel polski ma obowiązek (w imieniu małoletniego czynności tej dokonuje przedstawiciel ustawowy) w ciągu 30 dni od dnia przybycia na miejsce zgłosić pobyt stały lub czasowy, a w przypadku wątpliwości co do danych zgłoszonych do zameldowania organ rozstrzyga sprawę w formie decyzji administracyjnej. W wyniku odwołania złożonego przez pełnomocnika B. T. i W. T. sprawę rozpatrzył Wojewoda [...]. Organ rozpoznając ponownie sprawę podniósł, iż miejscem stałego pobyty jest miejsce w którym dana osoba realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe. Na dowód spełnienia tej okoliczności co do małoletniej został do wniosku załączone zaświadczenia, iż małoletnia była uczennicą Gimnazjum im. [...] w [...]. Organ I instancji przesłuchał także świadków. Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania, Wojewoda podzielił argumentację i stanowisko organu I instancji. Odnosząc się z kolei do zarzutu podniesionego w odwołaniu od decyzji, iż małoletnia nie może być zameldowana w budynku, gdyż właściciele nie wyrażają na to zgody, organ II instancji wskazał, iż ustalenie miejsca stałego pobytu sprowadza się do ustalenia faktów i jest niezależne od woli właścicieli, czy zgodności stałego pobytu ze stanem prawnym. Wojewoda [...] uznał także, że zasadnie organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania, z uwagi na to, iż tocząca się sprawa o eksmisję nie stanowi zagadnienia wstępnego do kwestii zameldowania małoletniej. Na powyższą decyzję skargę do sądu złożyli W. T. i B. T., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości. W pierwszej kolejności skarżący wskazali, iż postępowanie administracyjne było nieważne, gdyż decyzja organu I instancji została skierowana do podmiotu niebędącego stroną, ponieważ skarżący przenieśli na swoją córkę własność nieruchomości przed wydaniem decyzji. Ponadto skarżący zarzucili - naruszenie art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., art. 9 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów, gdyż w Sądzie Rejonowym w [...] toczy się postępowanie o eksmisję W. T., a organ uznał, iż zachodzą przesłanki do zameldowania małoletniej, - naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania z urzędu w sytuacji toczenia się sprawy o eksmisję, - naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności poprzez jego pominięcie, co doprowadziło do potwierdzenia stanu sprzecznego z prawem (na dowód czego strony załączyły umowę darowizny z [...] października 2018 r.). Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. lub ewentualnie o uchylenie decyzji organu I i II instancji poprzez naruszenie przepisów prawa materialnego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wskazano dodatkowo na to, iż przedstawiciel ustawowy małoletniej złożył wniosek o zameldowanie dopiero gdy nie uzyskał zgody właścicieli na dalsze zajmowanie nieruchomości. Skarżący podnieśli ponadto, iż w ich ocenie nie jest możliwe zameldowanie osoby do lokalu, gdy nie wyrażają na to zgody właściciele, gdyż uprawnienie do zameldowania może dotyczyć tylko pobytu legalnego (a więc takiego niestanowiącego naruszenia posiadania). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o odrzucenie skargi wskazując na braki w umocowaniu osoby reprezentującej skarżących. W drugiej kolejności organ wskazał, iż fakt, że w momencie wydania decyzji ([...] listopad 2018r.) zmienił się właściciel nieruchomości (umowa darowizny miała miejsce [...] października 2018 r.) nie powinna mieć znaczenia, gdyż wpis do księgi wieczystej został dokonany dopiero [...] grudnia 2018 r, a organ o przeniesieniu własności nie został poinformowany, co więcej przed wydaniem decyzji zapoznał się z treścią księgi wieczystej- w konsekwencji organ dochował należytej staranności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a) i orzekają w sprawie zgodności z prawem m.in. decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a.). Przepisy te muszą być interpretowane łącznie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. zgodnie z którym skarga przysługuje na takie orzeczenia, co do których zostały wyczerpane środki zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. W niniejszej sprawie skarga została złożona na decyzje Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] września 2018 r. orzekającą o zameldowaniu małoletniej E. T. na pobyt stały w lokalu przy ul. [...] w [...]. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzje uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub stwierdza jego nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w 156 k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 p.p.s.a). W sytuacji nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę w całości lub części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności sąd zbadał przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie bowiem sądu decyzja organu II instancji obarczona jest wadą nieważności z uwagi na to, że odwołanie zostało wniesione przez podmioty, które nie były właścicielami nieruchomości na moment wnoszenia odwołania. Zgodnie z art. 156 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do strony, gdyż Burmistrz Gminy [...] wydał decyzję [...] września 2018 r., a została ona doręczona pełnomocnikowi W. T. i B. T. [...] października 2018 r. Darowizna nieruchomości została natomiast dokonana [...] października 2018 r. Dnia [...] października 2018 r. odwołanie od decyzji organu I instancji zostało sporządzone i nadane przez profesjonalnego pełnomocnika osób, które nie były już właścicielami nieruchomości (darowizna wywoływała skutki prawne na dzień jej zawarcia). Rodzi to w konsekwencji pytanie co do skuteczności takiego odwołania. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że tylko strona (poza wyjątkami wynikającymi z regulacji szczególnych) jest uprawniona do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 28 k.p.c. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, a stroną postępowania o zameldowania jest właściciel nieruchomości (por. uchwała NSA z 5 grudnia 2011 r., II OPS 1/11). Zmiany podmiotowe w trakcie postępowania administracyjnego reguluje przede wszystkim art. 30 § 4 k.p.a. zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Oznacza to, że [...] października 2018 r. poprzez nabycie nieruchomości (własność nieruchomości jest prawem zbywalnym) której dotyczy postępowanie o zameldowanie E. T. to A. T. stała się stroną postępowania. W związku z powyższym i przy uwzględnieniu okoliczności, iż pełnomocnictwo z dnia [...] czerwca 2018 r. udzielone adwokat N. M. nie obejmowało następcy prawnego B. T. i W. T. – A. T. - należy uznać, iż odwołanie pełnomocnika poprzedników prawnych nie mogło skutecznie zainicjować postępowania odwoławczego, gdyż nie byli oni na dzień [...] października 2018 r. stronami postępowania. W konsekwencji pozostaje kwalifikacja dokonanego naruszenia w perspektywie art. 156 k.p.a. Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa. W pierwszej kolejności można zwrócić uwagę, iż nie chodzi o jakiekolwiek naruszenie prawa, ale takie które ma charakter kwalifikowany. Rażącym jest naruszenie prawa, które jest oczywiste, dotyczy przepisu o podstawowym znaczeniu (charakter przepisu) i niemogącym być utrzymanym w demokratycznym państwie prawnym ze względu na konsekwencje społeczno-gospodarcze (skutki naruszenia prawa- por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., II OSK 1334/17). W niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 127 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania odwoławczego w sytuacji jego zainicjowanie przez odwołanie podmiotu niebędącego stroną. Naruszenie tego przepisu jest oczywiste, gdyż organ rozpoznał odwołanie złożone przez podmiot nieuprawniony. Przepis ten ma podstawowe znaczenie dla postępowania administracyjnego, gdyż stanowi on wyraz prawa stron do inicjowania postępowania odwoławczego, a pozostawienie takiej decyzji - która w niniejszej sprawie nie powinna być wydana, gdyż Wojewoda [...] powinien wydać na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie o niedopuszczalności odwołania - byłoby nie do pogodzenia w wymogami praworządności (por. uchwała NSA z 29 czerwca 2011 r., II OSK 1046/10). W konsekwencji organ II instancji rażąco naruszył prawo wydając decyzje, którą rozpoznał odwołanie wniesione przez podmioty, które nie były już stronami postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy – tj. kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym ( a nie nadzwyczajnym) bez znaczenia jest również, że ujawnienie wpisu o przeniesieniu własności w księdze wieczystej nastąpiło dopiero [...] grudnia 2018 r., a więc w konsekwencji organ odwoławczy nie miał możliwości faktycznego dowiedzenia się na moment wydawania decyzji o zmianie właściciela. Wpis w księdze wieczystej ma co do zasady charakter deklaratoryjny, a więc stanowi potwierdzenie rzeczywistego stanu prawnego (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece) natomiast takie założenie nie zawsze musi być prawdziwe, o czym świadczy chociażby roszczenie o sprostowanie błędnego wpisu (art. 10 ust. 1 u.k.w.h.). Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych dotyczy dokonania czynności prawnej z uprawnionym według treści księgi na podstawie której ta osoba nabywa własność lub inne prawo rzeczowe (art. 5 u.k.w.h.). Ta norma prawna nie jest kierowana do organu administracji publicznej zobowiązanego do prawidłowego określenia kto jest stroną postępowania administracyjnego. Tym samym w sytuacji gdy okoliczność rozpoznania przez organ II instancji odwołania przez podmioty nie będące stroną ujawniła się już na etapie kontroli tej decyzji w postępowaniu zwyczajnym, obowiązkiem Sądu było stwierdzenie jej nieważności. Na marginesie należy zwrócić uwagę, iż ocena nieważności decyzji ma charakter obiektywny i nie jest uzależniona od zawinienia czy należytej staranności organu (w przeciwieństwie do np. odpowiedzialności deliktowej z kodeksu cywilnego), gdyż organ dokonując autorytatywnej konkretyzacji normy prawnej pod określony stan faktyczny, jest zobowiązany do dokonania jej prawidłowo, a nie starannie. Należy również podkreślić, iż W. T. i B. T. byli reprezentowani w trakcie postępowania administracyjnego przez profesjonalnego pełnomocnika, który powinien wiedzieć, że przeniesienie własności nieruchomości w trakcie postępowania będzie prowadziło do przeniesienia interesu prawnego na inną osobę oraz utratę go przez skarżących. Ze względu na wystąpienie nieważności postępowania odwoławczego bezprzedmiotowym stała się ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, czy też naruszenia przepisów prawa materialnego przez Wojewodę [...]. W związku z powyższym sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. orzekł jak w sentencji. Ze względu na uwzględnienie skargi sąd uznał za zasadne zasądzić od organu 480 zł tytułem stawki minimalnej za czynności adwokata (§ 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w z art. 200 p.p.s.a.). Zwrotu 100 zł tytułem wpisu stałego (§2 ust. 3 pkt. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 230 § 1 p.p.s.a.) i 34 zł tytułem zwrotu opłat skarbowych od pełnomocnictw (205 § 1 i 2 p.p.s.a.).