IV SA/Wa 421/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie: sędzia WSA Joanna Borkowska sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ") postanowieniem z 17 grudnia 2021 r., nr DOOŚ-WDŚZIL.420.1.2021.mk.9 stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez T. z siedzibą w W. (dalej: "skarżący", "T.") zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie (dalej: RDOŚ w Lublinie") z dnia 20 listopada 2020 r., nr WOOŚ.420.15.2020.LP, wyrażające stanowisko, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia pn.: "Modernizacja linii kolejowej nr [...] [...] — [...] na odcinku [...] — [...] - [...] — Granica Państwa" określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ w Lublinie z dnia 27 sierpnia 2012 r., nr WOOŚ.4210.1.1.2011.LP, którą GDOŚ uchylił w części i w tym zakresie orzekł lub umorzył postępowanie I instancji a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzją z dnia 26 listopada 2014 r., nr DOOŚ-oall.4201.2.2012.mk.12, oraz w wydanych postanowieniach, o których mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247, ze zm., dalej: "ustawa ooś"), dla zakresu, dla których zostały wydane postanowienia. Postanowienie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej: RDOŚ w Lublinie, w związku z wnioskiem P. S.A. z dnia 7 lipca 2020 r., działając na podstawie art. 72 ust. 4 i ust. 4a ustawy ooś wyraził stanowisko, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia pn.: "Modernizacja linii kolejowej nr [...] [...] - [...] na odcinku [...] - [...] - [...] - Granica Państwa" określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ w Lublinie z dnia 27 sierpnia 2012 r., nr WOOŚ.4210.1.1.2011.LP, zmienionej decyzją GDOŚ z dnia 26 listopada 2014 r., nr DOOŚ-oaII.4201.2.2012.mk.12, oraz w wydanych postanowieniach, o których mowa w art. 90 ust. 1 ustawy ooś dla zakresu, dla których zostały wydane postanowienia. Zażalenie na postanowienie z 20 listopada 2020 r. wniosło w dniu 9 grudnia 2020 r. T. reprezentowane przez przedstawiciela W. N. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie ww. postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia RDOŚ w Lublinie. W dniu 2 lutego 2021 r. do GDOŚ wpłynęło uzupełnienie zażalenia. Zaskarżonym postanowieniem GDOŚ stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez T. z siedzibą w [...] zażalenia na postanowienie RDOŚ w Lublinie z 20 listopada 2020 r. Organ odwoławczy podniósł, że w zażaleniu T. nie wskazało podstawy prawnej, w której upatruje swojej legitymacji procesowej do wniesienia środka zaskarżenia. Organizacja nie brała udziału w postępowaniu przed RDOŚ w Lublinie, dotyczącym przedłużenia okresu posługiwania się decyzją, ani jako organizacja ekologiczna, ani jako organizacja społeczna. T. zostało jednak dopuszczone do udziału na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy ooś na etapie kontroli odwoławczej jako podmiot na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. GDOŚ podkreślił, że art. 44 ustawy ooś nie reguluje kwestii udziału organizacji ekologicznych we wszystkich postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy ooś, a jedynie w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów tej ustawy. Wymóg udziału społeczeństwa w danym postępowaniu musi wynikać z konkretnego przepisu prawa. Brak tego typu rozwiązania jest równoznaczny z uznaniem danej kategorii spraw za niewymagającą udziału społeczeństwa. Z sytuacją taką mamy do czynienia w omawianej sprawie. Jak wynika z art. 72 ust. 4 zd. drugie ustawy ooś, zajęcie stanowiska w zakresie regulowanym tym przepisem następuje w drodze postanowienia uwzględniającego informacje na temat stanu środowiska i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub postanowienia, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy ooś, jeżeli było wydane. Postanowienie wydane w oparciu o przywołany przepis zmierza jedynie do ukonstytuowania stanu wynikającego z decyzji ostatecznej, co do której zachodzi wyłącznie potrzeba przedłużenia okresu posługiwania się decyzją na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Postępowanie związane z wydaniem ww. postanowienia nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko a w związku z tym udziału społeczeństwa. Zatem w analizowanym przypadku nie znajduje zastosowania regulacja zawarta w art. 44 ust. 2 ustawy ooś, w związku z tym T. nie jest legitymowane, jako organizacja ekologiczna, do wniesienia zażalenia na postanowienie RDOŚ w Lublinie z dnia 20 listopada 2020 r. Organ odwoławczy zaznaczył też, że T. nie wniosło do RDOŚ w Lublinie żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem inwestora o wydłużenie okresu posługiwania się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Organizacja społeczna może bowiem występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby (a takim jest sprawa, o której stanowi art. 72 ust. 4 ustawy ooś), jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Od chwili doręczenia lub ogłoszenia postanowienia w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, uzyskuje ona prawa strony, zgodnie z art. 31 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: "Kpa"); staje się więc jednym z uczestników postępowania i korzysta z uprawnień strony, tj. tych, które dotyczą postępowania i jego czynności. Uzyskuje m.in. uprawnienie do kwestionowania w drodze środka zaskarżenia aktu kończącego postępowanie główne. Oznacza to, że organizacja społeczna, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, nie ma legitymacji do złożenia zażalenia. W przedmiotowym przypadku T. nie może także żądać dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu zażaleniowym bowiem żadna ze stron postępowania nie wniosła środka zaskarżenia na postanowienie RDOŚ w Lublinie i organ II instancji nie prowadzi kontroli instancyjnej. Zdaniem GDOŚ, zażalenie wniesione w takim przypadku przez T. czyni je niedopuszczalnym, obligując organ II instancji do stwierdzenia jego niedopuszczalności postanowieniem wydanym w oparciu o art. 134 Kpa. T. wniosło skargę na postanowienie GDOŚ z 17 grudnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciło: - naruszenie art. 44 ust. 2 ustawy ooś - gdyż - zdaniem T. - na podstawie tego szczególnego przepisu prawa materialnego organizacje ekologiczne biorą udział na prawach strony nie tylko w postępowaniu "głównym" (w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, powiązanym z udziałem społeczeństwa), lecz także w postępowaniach typu "wpadkowego", dotyczących wydanej już decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, - przeprowadzenie postępowania z naruszeniem art. 7 Kpa oraz art. 134 Kpa - gdyż GDOŚ błędnie rozpatrzył stan prawny sprawy omawianego zażalenia, oceniając iż T. nie przysługuje wniesienie na niego zażalenia, w wyniku czego organ ten błędnie zastosował w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia art. 134 Kpa. T. wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na rzecz T. zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 17 grudnia 2021 r. nie narusza przepisów prawa. Podstawą materialnoprawną postanowienia był art. 134 Kpa w zw. z art. 144 Kpa. Według art. 134 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Ze względu na treść art. 144 Kpa przepis ten miał zastosowanie do wniesionego przez stronę zażalenia. Według art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy ooś, postępowanie dotyczące określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymaga udziału społeczeństwa, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy ooś. Z kolei według art. 44 ust. 1 ustawy ooś organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 Kpa nie stosuje się. Zgodnie z art. 72 ust. 4 zd. drugie ustawy ooś, zajęcie stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub postanowieniu, o którym mowa w art. 90 ust. 1, jeżeli było wydane, następuje na wniosek uwzględniający informacje na temat stanu środowiska i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub postanowienia, o którym mowa w art. 90 ust. 1, jeżeli było wydane. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że w sprawie zaistniała przedmiotowa przesłanka uniemożliwiająca merytoryczne rozpatrzenie wniesionego przez stronę skarżącą zażalenia na postanowienie, wyrażające stanowisko, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia wydane w trybie art. 72 ust. 4 ustawy ooś. Z art. 44 ustawy ooś nie wynika, aby udział organizacji ekologicznych dotyczył wszystkich postępowań prowadzonych na podstawie ustawy ooś. Bezsprzecznie dotyczy on postępowań wymagających udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów tej ustawy, który musi wynikać z konkretnego przepisu prawa. Skoro nie ma takiego rozwiązania w przepisach to sprawa nie wymaga udziału społeczeństwa. W przedmiotowej sprawie postanowienie I instancji zostało wydane na podstawie art. 72 ust. 4 zd. drugie ustawy ooś, a przepis zmierza jedynie do ukonstytuowania stanu wynikającego z decyzji ostatecznej (decyzji RDOŚ w Lublinie z dnia 27 sierpnia 2012 r., nr WOOŚ.4210.1.1.2011.LP, którą GDOŚ uchylił w części i w tym zakresie orzekł lub umorzył postępowanie I instancji a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzją z dnia 26 listopada 2014 r., nr DOOŚ-oall.4201.2.2012.mk.12, oraz w wydanych postanowieniach, o których mowa w art. 90 ust. 1 ustawy ooś, dla zakresu, dla których zostały wydane postanowienia), co do której zachodzi wyłącznie potrzeba przedłużenia okresu posługiwania się decyzją na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Postępowanie takie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zatem odbywa się też bez udziału społeczeństwa. Trzeba więc zgodzić się ze stanowiskiem GDOŚ, że T. nie jest legitymowane, jako organizacja ekologiczna, do wniesienia zażalenia na postanowienie RDOŚ w Lublinie z dnia 20 listopada 2020 r. Postępowanie w sprawie ustalenia, czy aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia, określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wszczyna się je już po zakończeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, do którego możliwość wzięcia udziału ustawodawca zapewnił organizacjom ekologicznym, jeśli prowadzone było z udziałem społeczeństwa. Zatem postępowanie prowadzone na podstawie art. 72 ust. 4 ustawy ooś nie jest postępowaniem wpadkowym, lecz ma charakter odrębny i do jego prowadzenia nie jest wymagany udział społeczeństwa. Nie ma więc znaczenia w takiej sytuacji fakt, że organizacja społeczna brała udział w charakterze strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z uwagi więc na odrębny charakter postępowania w sprawie ustalenia, czy aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia, określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organizacja społeczna nie jest jego stroną a jej ewentualny w nim udział uzależniony jest od wniosku o dopuszczenie jej do udziału, na podstawie art. 31 § 1 Kpa. Nie oznacza to jednak, że strony postępowania zostają pozbawione możliwości dokonania kontroli legalności postanowienia I instancji wbrew konstytucyjnej zasadzie (art. 78 Konstytucji RP). Uprawnienie do kwestionowania tego postanowienia jest możliwe do realizacji dla stron postępowania prowadzonego w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji w ramach odwołania od decyzji organu I instancji (art. 142 Kpa). Przyjęty przez ustawodawcę taki tryb postępowania odwoławczego nie jest sprzeczny z zasadą wynikającą z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 15 Kpa. Nie ma wątpliwości, że ocena legalności postanowienia uzgadniającego RDOŚ (podobnie jak postanowienia wydanego w sprawie ustalenia, czy aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia, określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), czy jest i może być dokonywana w postępowaniu odwoławczym od decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, a warunki dostępu do kontroli sądowej i zapewnienia, by kontrola ta dotyczyła zgodności z prawem zaskarżonej decyzji pod względem materialnym i formalnym w polskim porządku prawnym zostały zachowane (por. wyrok NSA z 22 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2478/21). Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę