IV SA/Wa 423/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2010 r. sprawy ze skarg A. S. i A. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargi - Postanowieniem z dnia [...] października 2009 roku, Nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz podziału nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...] położoną w miejscowości M. gmina S., przy drodze krajowej nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 roku, Nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez A. G. uchylił własne postanowienie z dnia [...] października 2009 roku i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu postanowienia Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 ww. ustawy uzgodnienie to w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wymagane jest od zarządcy drogi. Uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 ww. ustawy). Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na żądanie organu wydającego decyzję, który występując o dokonanie uzgodnienia, przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotem uzgodnienia w świetle przytoczonych przepisów może być wyłącznie projekt decyzji dotyczący warunków zabudowy obszarów przyległych do pasa drogowego, tymczasem w projekcie przedmiotowej decyzji zawarto stwierdzenie: "(...) ustalam na rzecz Pana A. G. (...) warunki zabudowy i podziału nieruchomości dla inwestycji (...)". Podział nieruchomości reguluje wyłącznie art. 96 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603), który w pkt 1 stanowi, że "Podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział". Przepis ten nie daje podstaw do uzgodnienia decyzji podziałowej przedstawionej zarządcy drogi, co oznacza, iż uzgodnienie projektu przedmiotowej decyzji nie mieści się w kompetencjach zarządcy drogi, skoro jednak do tego doszło i zostało wydane postanowienie z dnia [...] października 2009 roku, na mocy którego odmówiono uzgodnienia projektu decyzji, to zaskarżone postanowienie, zdaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad należało uchylić, a postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Na powyższe postanowienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. G. i A. S. A. G. podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 96 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku Nr 261, pos. 2603 ze zm.) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 94 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podniósł również zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Zdaniem skarżącego organ administracji dokonał pobieżnego rozpatrzenia materiału dowodowego i wybiórczej jego oceny. Nadto, zdaniem skarżącego, zaskarżone postanowienie nie zawiera uzasadnienia faktycznego odnośnie do złożonego przez skarżącego wniosku, a w jego sentencji nie wskazano podstawy prawnej umorzenia. Zdaniem skarżącego w obowiązującym stanie prawnym podział nieruchomości następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 96 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami). Jeśli takiego planu nie ma warunki ewentualnego podziału nieruchomości określa się w decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący A. S. podniósł zarzuty analogicznej treści jak skarżący A. G. W odpowiedzi na skargi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie, zdaniem Sądu, nie narusza prawa. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku Nr 261, pos. 2603 – tekst jednolity ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadku braku planu miejscowego – jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia planu – podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest on sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe uregulowanie prawne nie oznacza, że organ administracji wydający decyzję o warunkach zabudowy ma prawo określać w tej decyzji warunki jakie muszą być spełnione by można było dokonać podziału nieruchomości. Organ administracji wydaje w ramach przysługujących mu uprawnień decyzję o warunkach zabudowy określając w niej wyłącznie warunki, na jakich dana inwestycja może być realizowana na wskazanej we wniosku o jej wydanie nieruchomości. Dopiero w oparciu o tę decyzję, w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości, właściwy organ administracji ocenia czy istnieje możliwość dokonania podziału nieruchomości. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy projekt tej decyzji podlega uzgodnieniu z innymi organami administracji publicznej. Z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 – tekst jednolity ze zm.) wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy. Jednym z takich organów uzgadniających jest zarządca drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W ramach postępowania uzgodnieniowego dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy organ uzgadniający jest uprawniony do uzgadniania wyłącznie decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organowi uzgadniającemu przedłożono do uzgodnienia projekt decyzji o ustalającej warunki zabudowy i podziału nieruchomości. Zasadnie w tej sytuacji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał, że nie jest uprawniony do dokonywania uzgodnienia tego rodzaju projektu decyzji. Zasadnie też Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad umorzył postępowanie uzgodnieniowe jako bezprzedmiotowe. Przedmiotem tego postępowania mogła być wyłącznie decyzja o warunkach zabudowy, a takiej decyzji do uzgodnienia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad nie przedstawiono. Jak to zostało już wyżej wskazane przedstawiony został do uzgodnienia projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i podziału nieruchomości. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W przepisie tym wyraźnie mowa jest o decyzji o warunkach zabudowy, a nie o decyzji o warunkach zabudowy i podziału nieruchomości. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 96 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten brzmi następująco: "1. Podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. 1a. W odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział tej nieruchomości. 1b. W przypadku wydzielenia nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, albo w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1. Ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego albo ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział. 2. W przypadku gdy o podziale nieruchomości orzeka sąd, nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1, i pozwolenia, o którym mowa w ust. 1a. Jeżeli podział nieruchomości jest uzależniony od ustaleń planu miejscowego, a w razie braku planu - od warunków określonych w art. 94 ust. 1 i 2, sąd zasięga opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a w odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków także opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków. Do opinii tych nie stosuje się art. 93 ust. 5. 3. Podział nieruchomości polegający na wydzieleniu wchodzących w jej skład działek gruntu, odrębnie oznaczonych w katastrze nieruchomości, nie wymaga wydania decyzji zatwierdzającej podział. 4. Decyzja lub orzeczenie sądu, o których mowa w ust. 1 i 2, stanowią podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości." Powyższy przepis nie został przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad naruszony. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie kwestionował, iż podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Nie zakwestionował też, że w odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków decyzję podziałową wydaje się po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział tej nieruchomości. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie kwestionował, że w przypadku wydzielenia nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, albo w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji podziałowej. Nie kwestionował też, że nie wydaje się decyzji podziałowej, jeśli o podziale nieruchomości orzeka Sąd oraz, że nie wymaga wydania decyzji zatwierdzającej podział podział nieruchomości, który polega na wydzieleniu wchodzących w jej skład działek gruntu, odrębnie oznaczonych w katastrze nieruchomości. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie kwestionował także, iż decyzja lub orzeczenie sądu, o których mowa w art. 96 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, stanowią podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. Art. 77 k.p.a. składa się z 4 ustępów zaś art. 107 k.p.a. składa się z 5 ustępów. Ponieważ skarżący nie wskazują konkretnej jednostki redakcyjnej tych przepisów konieczne będzie odniesienie się przez Sąd do całości uregulowań prawnych zawartych w tych przepisach. Nie ulega wątpliwości, iż Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad przedłożono do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy i podziału nieruchomości, a nie projekt decyzji o warunkach zabudowy. Fakt ten był wystarczajmy do wydania rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie był bowiem uprawniony do uzgadniania tego rodzaju projektu decyzji. Swoje stanowisko Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad należycie uzasadnił i dał temu wyraz z uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Brak jest w tej sytuacji podstaw do przyjęcia, że naruszony został art. 7 k.p.a., z którego wynika, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela nie oznacza, że organ administracji ma obowiązek zignorowania przepisów prawa, które uniemożliwiają wydanie rozstrzygnięcia o żądanej przez obywatela treści. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jak to zostało wyżej wskazane nie budzi wątpliwości, iż Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad przedłożono do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy i podziału nieruchomości, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Fakt ten był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania i nie było konieczności uzupełniania materiału dowodowego przez organ administracji. Z art. 77 § 2 k.p.a. wynika, że organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Przepis ten w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania albowiem nie było podstaw do uzupełniania materiału dowodowego. Z art. 77 § 3 k.p.a. wynika, że organ przeprowadzający postępowanie na wezwanie organu właściwego do załatwienia sprawy (art. 52) może z urzędu lub na wniosek strony przesłuchać również nowych świadków i biegłych na okoliczności będące przedmiotem tego postępowania. Przepis ten w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania albowiem nie było podstaw do uzupełniania materiału dowodowego. Z art. 77 § 4 k.p.a. wynika, że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy natomiast zakomunikować stronie. Przepis ten w przedmiotowym postępowaniu nie został naruszony. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia był projekt decyzji znajdujący się w aktach sprawy przedstawiony Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad oraz obowiązujące przepisy prawa. Przepis art. 107 k.p.a. dotyczy decyzji administracyjnych. W stosunku do postanowień na podstawie art. 126 k.p.a. odpowiednie zastosowanie ma art. 107 § 2 – 5 k.p.a. Elementy, jakie winno zawierać postanowienie określa art. 124 § 1 k.p.a. z przepisu tego wynika, że postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Zaskarżone postanowienie, zdaniem Sądu, spełnia wymienione wyżej wymogi. Okoliczność, iż w sentencji zaskarżonego postanowienia nie został wskazany przepis będący podstawą prawną umorzenia postępowania nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. Podstawa ta wskazana została w uzasadnieniu postanowienia, które jest nierozerwalną częścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Art. 107 § 3 k.p.a. określa co powinno zawierać uzasadnienie decyzji. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do uzasadnień postanowień. Wymogi wynikające z tego przepisu, zdaniem Sądu, zostały spełnione. Jak to już zostało wcześniej wskazane rolą Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad było dokonanie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia projekt jakiej decyzji przedstawiono mu do uzgodnienia oraz powody dla których nie jest on uprawniony do dokonania jej uzgodnienia. Art. 107 § 4 i § 5 k.p.a. określa kiedy organ administracji może odstąpić od uzasadnienia decyzji, a tym samym także i postanowienia. Przepisy te nie mogły zostać naruszone, gdyż w przedmiotowej sprawie uzasadnienie postanowienia zostało sporządzone. Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.