IV SA/Wa 424/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz Cysek Asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Dominik Niewirowski po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2005 r. sprawy ze skarg A. P., R. P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany granic strefy ochronnej - oddala skargi - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r. Minister Środowiska, po rozpoznaniu odwołań wniesionych przez A. P. oraz R. P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 26 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U Nr 100, poz. 1085 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002r. w przedmiocie zmniejszenia strefy ochronnej H. S.A. ( wokół ZK "[...]") ustanowionej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1978r. dla ówczesnego " H.". W uzasadnieniu decyzji podano, iż zasięg strefy ochronnej decyzją z dnia [...] maja 1978r. ustalono dla [...]" H." , którego produkcja stali rocznie miała osiągnąć 9 mln ton i koksu - 3,3, mln ton. Ponieważ zakładany poziom produkcji nie został nigdy osiągnięty, to negatywne oddziaływanie na środowisko było mniejsze od przewidywanego, a realizacja proekologicznych inwestycji zarówno w H. S.A. jak też w Zakładach [...] "[...]" , wpłynęła na poprawę stanu środowiska w obszarze strefy ochronnej. Organ odwoławczy powołując się na treść art. 71 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska ( Dz. U. z 1994 r. Dz. U. Nr 49, poz. 196 ze zm.) wskazał , iż strefa ochrona była środkiem ochrony środowiska przed szkodliwym wpływem konkretnego obiektu, a środek ten mógł być zastosowany wtedy, gdy nie było innych możliwości ograniczenia szkodliwego oddziaływania tego obiektu na środowisko. Zdaniem organu, przedłożony przez wnioskodawców: H. i Zakłady "[...]" wniosek o zmniejszenie strefy ochronnej zasługuje na uwzględnienie, albowiem z przedłożonych informacji o faktycznym oddziaływaniu tych zakładów na środowisko uzyskanych w wyniku badań i analiz przeprowadzonych przez Ośrodek Badań i Kontroli Środowiska w K. oraz Akademię [...]w K. wynika, iż aktualna emisja zanieczyszczeń nie powoduje przekroczenia dopuszczalnych norm, odnoszących się do jakości powietrza, poza terenem, do którego posiadają one tytuł prawny. Nadto organ zaznaczył, iż zanieczyszczenie powietrza jest skutkiem nie tylko oddziaływania obu tych podmiotów, ale również innych podmiotów gospodarczych działających na terenie przedmiotowej strefy ochronnej oraz lokalnych palenisk domowych, tras komunikacyjnych, a także napływu zanieczyszczeń pochodzących od obiektów z poza strefy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia o zmniejszeniu strefy ochronnej stanowi przepis art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska (...), w myśl którego, wojewoda może, w drodze decyzji, dokonać stosownej korekty strefy, jeżeli prowadzący instalację przed dniem 31 grudnia 2005 roku ograniczy szkodliwe oddziaływanie na środowisko w stopniu uzasadniającym zmniejszenie strefy ochronnej. Poza tym Minister podał, iż przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony Środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) przewidują stosowanie innych instrumentów prawnych w przypadkach znacznego pogorszenia stanu środowiska w wyniku wspólnego oddziaływania podmiotów korzystających ze środowiska w danym obszarze. Ochrona powierzchni ziemi jak też tryb dochodzenia roszczeń związanych ze zniszczeniem gleby lub ziemi regulują przepisy ustawy - Prawo o ochronie środowiska. Dochodzenie roszczeń nie może stanowić przeszkody do zmniejszenia strefy ochronnej wobec ograniczenia szkodliwego oddziaływania na środowisko H. i Zakładów [...] "[...]". Skarżący nie brali udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ale zapoznanie się z materiałem dowodowym zostało im zapewnione w postępowaniu odwoławczym. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli: A. P. i R. P. W skardze A. P. podniosła, iż Wojewoda [...] dopuścił się naruszenia art. 28 kpa , art. 61 § 3 i 4 kpa i 155 kpa nie zapewniając jej udziału w postępowaniu prowadzonym na wniosek H. S.A. i Zakładów [...] "[...]". Zdaniem skarżącej organy obu instancji nie miały podstawy do zastosowania art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U Nr 100, poz. 1085 ze zm.), ponieważ wniosek o zmianę strefy ochronnej wyżej wymienione podmioty złożyły w dniu 7 sierpnia 2001r., a zgodnie art. 3 ust.1 tej ustawy do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zwolnienie od wpisu i kosztów sądowych oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W skardze R. P. podniósł, iż zarzut naruszenia art. 28, art. 75, art. 77 i art. 78 kpa oraz zasad postępowania administracyjnego od art. 6 do art.10 i art. 12 kpa, ponieważ nie zapewniono mu udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego Minister Środowiska błędnie powołał w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 26 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U Nr 100, poz. 1085 ze zm.). Z treści art. 26 wynika , iż dotyczy on decyzji o ustanowieniu stref ochronnych wydanych na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r, o ochronie i kształtowaniu środowiska, podczas gdy decyzja o ustanowieniu strefy ochronnej H. została wydana w maju 1978r.,a więc przed wejściem w życie tej ustawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargi Minister Środowiska wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, iż A. P. nie ma przymiotu strony postępowania w przedmiotowej sprawie, albowiem z jej oświadczenia o stanie rodzinnym, majątku i dochodach, załączonego do skargi wynika, iż nie jest właścicielką żadnej nieruchomości położonej w strefie ochronnej. W piśmie procesowym z dnia 10 stycznia 2005r.pełnomocnik skarżącej A. P. podał ,iż w chwili obecnej A. P. nie jest właścicielką nieruchomości strefie ochronnej, co nie oznacza, że utraciła przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. W dacie składania odwołania od decyzji Wojewody [...] A. P. była właścicielką nieruchomości, co daje jej nadal przymiot strony w rozumieniu art. 32 i art. 33 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy Aniela Plewniak była uprawniona do wniesienia skargi. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w tym przepisie jest tożsame ze znaczeniem, jakie temu terminowi nadano na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem prawna kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa także postępowaniu sądowoadministracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa musi być norma lub normy prawne, przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania decyzji administracyjnej, a co za tym idzie i zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. Interes prawny w rozumieniu art. 28, jak i art. 50 § 1 ustawy - Prawo po postępowaniu przed sadami administracyjnymi oznacza w istocie rzeczy istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Związek ten musi być bezpośredni, tzn., że rozstrzygnięcie administracyjne dotyczy bezpośrednio sfery prawnej danego podmiotu ( por., uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r. , OPS 6/96, ONSA 1997/3/10/102, Wyrok NSA z 7.4.1997 r. IV SA 2229/96, ONSA 1998 r. Nr 1, poz. 22). Innymi słowy interes prawny jest to interes o charakterze osobistym, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, oraz aktualny, a nie ewentualny. Z zebranych w sprawie dokumentów, a w szczególności z oświadczenia skarżącej złożonego we wniosku o przyznanie prawa pomocy z dnia 6 sierpnia 2004r. , jak również z pisma procesowego z dnia 16 września 2004r. pełnomocnika skarżącej jednoznacznie wynika, iż A. P. nie jest już właścicielką nieruchomości znajdującej się na terenie strefy ochronnej H. i Zakładów [...] "[...]". W tej sytuacji należało przyjąć ,iż po stronie skarżącej brak jest interesu prawnego, a tym samym nie przysługuje jej prawo do wystąpienia ze skargą na decyzję Ministra Środowiska. Fakt, że po stronie skarżącej wykazano brak interesu prawnego, zwalnia Sąd z dalszego szczegółowego wyjaśniania poszczególnych kwestii. Mając powyższe na uwadze, należało na podstawie art. 151 cyt. wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalić. Skarga R. P. nie mogła zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia. Przy wydawaniu zaskarżonych decyzji dopuszczono się wprawdzie naruszenia prawa, jednakże naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Oceniając legalność zaskarżonych decyzji Sąd uwzględnił, iż obie decyzje zostały wydane w trybie nadzwyczajnym, a zmieniając decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 1978r. ograny powołały się na przepis art. 155 kpa. Przepis ten przewiduje uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo przez organ, który wydał decyzję, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Powołanie się przez organy na taką podstawę było błędne, bowiem wniosek H. i Zakładów [...] "[...]" z dnia [...] sierpnia 2001r. ( data wpływu do organu ) dotyczył ograniczenia strefy ochronnej ustalonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1978r. na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 133, poz. 885). Błędne powołanie podstawy prawnej nie prowadzi automatycznie do uchylenia decyzji, jeżeli podstawa taka istnieje , a w tym przypadku był nią przepis art. 163 kpa. Przewiduje on dwie formy ingerencji w odniesieniu do decyzji ostatecznej, tj. uchylenie lub zmianę decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określonych w rozdziale 13 Działu II kpa, o ile przewidują to przepisy szczególne. Podstawę prawną decyzji wydanej w omawianym trybie stanowić będą przepisy ustaw odrębnych lub aktów wykonawczych do tych ustaw. Przepis art. 163 kpa nie może być powoływany jako jedyna i samodzielna podstawa prawna wzruszenia decyzji, ponieważ nie określa on przesłanek zmiany lub uchylenia , a jest wyłącznie normą odsyłającą do przepisów prawa materialnego.W literaturze przedmiotu prezentowane jest stanowisko, w pełni aprobowane przez Sąd w składzie orzekającym, zgodnie z którym przepisy odrębne, do których odsyła się w art. 163 k.p.a., zawierają unormowania prawne z reguły charakteryzujące się następującymi cechami: a) właściwy do wzruszenia decyzji jest organ, który ją wydał, b) wzruszenie decyzji nie zawsze będzie obligatoryjne, częściej jest zależne od uznania organu administracyjnego, c) wzruszenie decyzji nie wymaga zgody strony, d) decyzja podlegająca wzruszeniu nie jest dotknięta wadliwością, może być natomiast wadliwie wykonywana przez stronę (J. Borkowski: Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 168; B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 755). Tym kryteriom czyni zadość unormowanie zawarte w art. 26 ust. 3 powołany w podstawie prawnej rozstrzygnięć wydanych przez organy orzekające obu instancji, precyzuje bowiem wyczerpująco przesłanki wydania decyzji o zmianie decyzji o ustanowieniu strefy ochronnej. Wymieniony przepis daje wojewodzie podstawę do dokonania, w drodze decyzji, stosownej korekty strefy ochronnej, jeżeli przed upływem terminu, o którym mowa w ust.1, prowadzący instalację ograniczy szkodliwe oddziaływanie na środowisko w stopniu uzasadniającym zmniejszenie istniejącej strefy ochronnej. Przepis ust.1 tego artykułu nakłada na podmiot prowadzący instalację, posiadający decyzję o ustanowieniu stref ochronnych wydaną na podstawie ustawy, o której mowa w art. 2 pkt 1, obowiązek ograniczenia w terminie do dnia 31 grudnia 2005 roku szkodliwego oddziaływania na środowisko do terenu, do którego posiadają tytuł prawny. Ponadto w przytoczonym art. 26 ustawodawca postanowił, iż wojewoda stwierdza wygaśnięcie decyzji w sprawie strefy ochronnej w dwóch przypadkach, po pierwsze- po upływie terminie , o którym mowa w ust. 1, czyli po dniu 31 grudnia 2005r. ( ust.2), po drugie - jeżeli przed dniem 31 grudnia 2005 roku prowadzący instalację ograniczy oddziaływanie na środowisko do terenu, do którego posiada tytuł prawny ( ust. 4). Innymi słowy przepis art. 26 przewiduje zarówno likwidację strefy ochronnej ex lege ( z mocy prawa) i na wniosek prowadzącego instalację oraz ograniczenie jej obszaru na wniosek zakładu. Wcześniej likwidację stref ochronnych przewidywał z urzędu i na wniosek art. 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 133, poz. 885), na który powołały się we wniosku z dnia 18 sierpnia 2001r. o ograniczenie strefy ochronnej zainteresowane zakłady. W literaturze przedmiotu podkreślono, iż chociaż ustawodawca w przepisie art. 8 wyraźnie nie przewidział w sposób wyraźny możliwości ograniczenia strefy ochronnej, tak jak to czyni ustawa w art. 26 ust. 3 ustawa z dnia 27 lipca 2001r., to z ogólnych zasad prawnych można wyinterpretować zasady likwidacji strefy ochronnej jak i tryb dokonywania tego ( czyt. Jerzy Sommer " Aspekty prawne likwidacji stref ochronnych ", Ochrona środowiska Prawo i polityka Nr 4(38)/2004). Nie można podzielić wywodów skargi, iż przepis art. 26 ust. 3 i 4 cyt. ustawy z dnia 27 lipca 2001r. ma zastosowanie tylko do stref ochronnych, których ustanowienie nastąpiło w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1980 o ochronie i kształtowaniu środowiska ( Dz. U. z 1994r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) z tego tylko względu, iż w ust. 1 tego przepisu jest mowa o strefach ochronnych utworzonych na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska ( Dz. U. z 1994r. Nr 49, poz. 196 ze zm.). Należy bowiem zwrócić uwagę na wspomniany już wyżej ust. 2 tego artykułu, w którym jest mowa o decyzjach ustanawiających strefy ochronne wydanych na podstawie dotychczasowych przepisów, a więc decyzjach wydanych na podstawie innych przepisów, niż ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska. Ustawa z dnia 29 sierpnia 997 r. nowelizując ustawę o ochronie i kształtowaniu środowiska nie ograniczała wygaśnięcia decyzji o utworzeniu strefy ochronnej od ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, ale obejmowała wszystkie decyzje bez względu na ich podstawę prawną. Nadmienić należy, iż ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska nie odnosiła się do decyzji w sprawie stref ochronnych wydanych przed wejściem jej w życie. Poczynione wywody skłaniają do przyjęcia, że przepis art. 26 ust.1 obejmuje także decyzje wydane na innej podstawie. Inaczej bowiem racjonalny ustawodawca przyjąłby rozwiązanie prawne o wyłączeniu spod tej regulacji strefy ochronnej utworzonej na podstawie innych przepisów, niż przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Należy zgodzić się z zarzutem skargi, iż organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 28 kpa, nie powiadając skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego i z tej przyczyny nie brał udziału w postępowaniu przed tym organem i nie mógł składać wniosków dowodowych, jak też domagać się przeprowadzenia dowodu zgodnie z art. 75 i art. 78 kpa. Niemniej jednak należy zauważyć, iż uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem organ odwoławczy konwalidował uchybienia pierwszej instancji, zapewniając skarżącemu czynny udział w postępowaniu odwoławczym i umożliwiając zapoznanie się z materiałem dowodowym zgromadzonym sprawie oraz składanie wniosków i uwag. Ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia wynika, iż skarżący w dniu 25 lutego 2004r. zapoznał się z materiałem dowodowym sprawy, a w dniu 5 marca 2004r. z materiałem tym zapoznał się pełnomocnik skarżącego. Z przyczyn wymienionych powyżej, wobec bezzasadności zarzutów skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.