IV SA/Wa 425/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. K. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - oddala skargę - IVSA/Wa425/10 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].01.2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy w S. z dnia [...].11.2009 r., ustalającą jednorazową opłatę w wysokości 39 221,00 zł dla nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 12500 m2 - z tytułu wzrostu jej wartości spowodowanego uchwaleniem planu. We wniesionym odwołaniu profesjonalny pełnomocnik J. i T. K. zarzucił, iż do porównań przyjęto ceny działek budowlanych zbyt małych, co opłatę planistyczną zawyżyło o ok. 25 %. Zauważył, iż w ostatnich latach brak było transakcji "pozwalających na odpowiednie stosowanie porównań". Polemizował także z podstawami do ustalenia tej opłaty na poziomie 20 %. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż do sprzedaży przedmiotowej działki o nr. ew. [...] doszło przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie Uchwały Rady Gminy S. z dnia [...].03.2006 r.» nr [...] (Dz, Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy S., który w § 14 ustalił ową stawkę opłaty na poziomie 20 %. W planie tym przedmiotowa nieruchomość znalazła się na obszarze oznaczonym symbolem U/P, przeznaczonym pod zabudowę usługowo-produkcyjną. Zaświadczenie Urzędu Gminy S. z dnia [...].12.2009 r. potwierdziło natomiast, że w uprzednio obowiązującym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Gminy S. uchwałą nr [...] z dnia [...].11.1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), który wygasł w dniu 31.12.2003 r. przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była na cele rolne. Na te cele wykorzystywana była również do chwili uchwalenia aktualnego planu. Sprzedaż tej działki nastąpiła w dniu [...].12.2008 r. Biegły rzeczoznawca majątkowy [...].03.2009 r. przeprowadził oględziny w terenie. Sporządzony operat udostępniono pełnomocnikowi J. i T. K., który zgłosił uwagi kwestionując powierzchnię oraz ceny działek przyjętych do porównań, oraz zarzucając nieuwzględnienie przy wycenie faktu wzniesienia w bliskim sąsiedztwie przedmiotowej działki masztu telefonii komórkowej. Organ I instancji zwrócił się do 1 rzeczoznawcy o zajęcie stanowiska odnośnie podniesionych zastrzeżeń. Rzeczoznawca na piśmie odniósł się do nich, a z jego stanowiskiem zapoznano pełnomocnika J. i T. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. ponownie rozpoznając sprawę w jej całokształcie podkreśliło, iż organ I instancji dokonał oceny sporządzonego operatu szacunkowego zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym. Z operatu stanowiącego środek dowodowy wynika, że rzeczoznawca określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami i wyjaśnił przyczyny przyjęcia zastosowanej techniki oraz zastosowane metody szacowania. Biegły dokonał oceny lokalnego rynku nieruchomości i opisał nieruchomości podobne, przyjęte do porównania. W zaistniałej sytuacji kwestionowanie ustaleń tego operatu winno sprowadzać się, w ocenie organu odwoławczego, do przedłożenia kontroperatu organizacji zawodowej rzeczoznawców potwierdzającego istnienie tez postawionych w odwołaniu, w myśl stanowiska wyrażanego w orzeczeniach NSA, Nie przedstawienie takiego przeciwdowodu nie może prowadzić do uchylenia decyzji ustalającej kwestionowaną opłatę. Odnosząc się do ustalenia stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zastosowanej przez organ I instancji Samorządowe Kolegium wskazało, iż § 14 uchwały zatwierdzającej obecny plan zagospodarowania przestrzennego ustalił ją sztywno na 20 %, co nie pozwala na jej różnicowanie ze względu na jakiekolwiek kryteria. We wniesionej skardze pełnomocnik J. i T. K. uznał naliczoną opłatę za zawyżoną, powołując się na operat sporządzony dla celów zabezpieczenia kredytu w Banku B. SA, gdzie wartość tej nieruchomości ustalono na kwotę 400.000,00 zł. Zauważył także, iż ceny nieruchomości w okresie od [...].12,2003 r. do [...].03.2006 r. były stosunkowo wysokie, z uwagi na zapisy studium dla terenu, gdzie położona jest przedmiotowa działka, które dopuszczało tworzenie nieruchomości w granicach 3.000 m2. Na nieruchomości te był duży popyt i płacono za nie stosunkowo wysoką cenę. W ocenie pełnomocnika skarżących ceny nie wzrosły aż tak wiele w związku ze zmianą planu. Dla przedmiotowej działki mógł to być wzrost o około 80.000,00 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło ojej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in, o art 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U, nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. nie naruszyła przepisów obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością jej uchylenia. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, iż w uprzednio obowiązującym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przez Radę Gminy S. uchwałą nr [...] z dnia [...].11.1994 r., który wyekspirował w dniu 31.12.2003 r. przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była na cele rolne. Okoliczności tej nie kwestionowała i nie kwestionuje strona skarżąca, podobnie jak i faktu, że przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana była rolniczo przed uchwaleniem obecnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...].03.2006 r., nr [...]. Nie zachodzi zatem sytuacja, w której zarówno dawny plan jak i obecny w ten sam sposób przeznaczają przedmiotową nieruchomość, co wykluczałoby zasadność twierdzenia, iż w związku z uchwaleniem nowego planu jej wartość wzrosła. Istniały zatem podstawy do odniesienia wartości tej nieruchomości wynikającej ze zmiany planu do jej faktycznego sposobu wykorzystania przed uchwaleniem tego planu, co wynika z § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109). Jak już wspomniano, dla ustalenia opłaty planistycznej konieczne jest wykazanie, iż do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia tub zmiany planu, a więc, że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości, a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu. Chodzi tutaj o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie lub zmianę planu, prowadzący do naliczenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaważywszy zatem, iż w rozpatrywanej sprawie taki, niewątpliwy wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości nastąpił w związku z uchwaleniem obecnego planu, czego strona skarżąca nie kwestionuje, rozważenia wymaga, czy wysokość ustalonej skarżącym renty planistycznej została naliczona w prawidłowej wysokości. Zasadniczym dowodem pozwalającym organowi na poczynienie koniecznych ustaleń w tym zakresie jest opinia biegłego rzeczoznawcy dokonująca wyceny nieruchomości. Należy wskazać, iż operat, w oparciu o który orzekano w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, sporządzony został w dniu [...] lipca 2009 r., pod rządami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Rozporządzenie to w szczególności określa poszczególne podejścia, metody i techniki wyceny nieruchomości w oparciu, o które sporządza się operaty, w tym zastosowane przez biegłego w niniejszej sprawie podejście porównawcze - metoda porównywania parami (§ 4 rozporządzenia), zasady wyceny nieruchomości stosowane na potrzeby postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (§ 50 rozporządzenia) oraz wymagania formalne operatu (§ 55-57 rozporządzenia). Nadto biegły rzeczoznawca przy jego sporządzaniu stosował Standardy Zawodowe Rzeczoznawców Majątkowych, a więc Powszechne Krajowe Zasady Wyceny. Należą do nich m. in. Krajowy Standard Wyceny Podstawowy Nr 3 dla Operatu Szacunkowego oraz Nota Interpretacyjna Nr 1 - Zastosowanie Podejścia Porównawczego w Wycenie Nieruchomości. W szczególności ze wskazanej Noty Interpretacyjnej Nr 1 wynika, że przy zastosowaniu metody porównywania parami porównuje się nieruchomość wycenianą z nieruchomościami podobnymi, a wartość określa się poprzez korygowanie cen transakcyjnych ze względu na różnice ocen pomiędzy nieruchomością wycenianą i nieruchomościami podobnymi. Tworzy się zbiór nieruchomości podobnych i wybiera z niego do porównań co najmniej trzy nieruchomości najbardziej podobne pod względem cech rynkowych do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny, z ich niezbędną charakterystyką. Ze znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego wynika, jak trafnie zauważyły organy obu instancji, iż metoda ta zasadnie została zastosowana przez biegłego, a poczynione obliczenia są prawidłowe. Brak wystarczającej ilości transakcji w badanym okresie wykluczył możliwość zastosowania metody korygowania ceny średniej, która wymaga przyjęcia z właściwego rynku nieruchomości co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych. Biegły spośród dokonanych transakcji dotyczących nieruchomości podobnych wybrał do porównań trzy najbardziej podobne pod względem cech rynkowych do nieruchomości szacowanej i dokonał ich niezbędnej charakterystyki. Zbyta działka nr [...] ma pow. 12500 m2. Dla ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem planu do porównania biegły przyjął działki rolne o najwyższych cenach transakcyjnych za m2 powierzchni, a więc najdroższe spośród objętych wykazanymi transakcjami, co siłą rzeczy zmniejszyło różnicę wartości tej działki sprzed planu i po jego uchwaleniu. Natomiast dla ustalenia jej wartości po uchwaleniu planu - działki budowlane o najbardziej zbliżonej powierzchni do działki nr [...], spośród stanowiących przedmiot odnotowanych transakcji. Pełnomocnik skarżących nie kwestionował doboru działek rolnych zarzucił natomiast, iż porównywane działki budowlane są mniejsze. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, co podniesiono w zaskarżonej decyzji. Jakkolwiek bowiem są to działki mniejsze od sprzedanej, to i tak największe spośród wszystkich będących przedmiotem wykazanego obrotu. Pełnomocnik skarżących podniósł także, iż usytuowanie masztu telefonii komórkowej w bezpośrednim sąsiedztwie zbytej działki powinno obniżyć jej cenę co najmniej o 20%. W operacie odnotowano tę okoliczność i wskazano, iż działka ta położona jest w odległości 200 m od rurociągów naftowych, a w bezpośrednim jej sąsiedztwie (ok. 40 m) zlokalizowany jest maszt przekaźnikowy telefonii komórkowej (str. 5 operatu). Biegły uwzględnił wskazane sąsiedztwo obniżając o ok. połowę wartość tej cechy -lokalizacji szczegółowej - z m2 zarówno dla działki rolnej jak i budowlanej (odpowiednio poprawka 3,75 zł/m2 oraz poprawka 7,38 zł/m2). Podkreślenia wymaga także, iż przy określaniu wartości nieruchomości, przedmiotowa działka po uchwaleniu planu miała wykazane średnio korzystne sąsiedztwo (str. 8 operatu). W skardze pełnomocnik skarżących zarzucił nadto brak poprzedzenia procesu wyceny analizą rynku nieruchomości, w tym analizą cen występujących na tym rynku. Zarzut ten jest gołosłowny wobec wskazania w operacie, iż badanie rynku nieruchomości rolnych wykazało dość duży rozrzut cen transakcyjnych nieruchomości rolnych, A dalej stwierdzenia w nim, iż w okresie od początku 2005 r., a zwłaszcza 2006-2007 do chwili obecnej obserwuje się wzrost cen nieruchomości gruntowych o funkcji rolnej. Na podstawie analizy rynku biegły określił więc wartość tego trendu w skali roku w wys. 12 % (str. 6 operatu). Jednocześnie biegły rzeczoznawca zaznaczył, iż podczas badania rynku nieruchomości (działek budowlanych) na podstawie aktów notarialnych w okresie 2008 r. zaobserwowano, że na cenę transakcyjną poszczególnych nieruchomości nie ma wpływu czas zawarcia transakcji (str. 7 operatu). Należy mieć również na względzie, iż z aktu notarialnego sprzedaży działki nr [...] z dnia 5,12.2008 r. wynika, iż cenę jej określono na kwotę 1.000.000,00 zł, z czego część przeznaczona została na spłatę kredytu bankowego zabezpieczonego hipoteką, podczas gdy w sporządzonym operacie jej wartość po uchwaleniu planu obliczono na 517.714,00 zł. W tym kontekście nadmieniona przez pełnomocnika skarżących wycena tej nieruchomości na 400.000,00 zł sporządzona dla zabezpieczenia kredytu bankowego w początku 2007 r. nie jest miarodajna, z uwagi na jej funkcję. Trafne są także stwierdzenia organów obu instancji, iż § 14 planu ustalił wysokość owej opłaty na poziomie 20 %, co wykluczyło możliwość jej różnicowania. Mając zatem na uwadze nietrafność zarzutów podniesionych przez pełnomocnika skarżących, należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż wobec uwzględnienia w operacie wszystkich podniesionych w zarzutach kwestii, zakwestionowanie tego operatu musiałoby się opierać na wnioskach kontroperatu sporządzonego również przez biegłego rzeczoznawcę. Tylko w oparciu o ten środek dowodowy skarżący mogliby starać się wykazać słuszność postawionych tez. Wobec jego braku oraz bezpodstawności zarzutów podniesionych w skardze z wykazanych przyczyn, należało podzielić stanowisko organu odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozpatrując sprawę ponownie w jej całokształcie, na skutek wniesionego odwołania, przeprowadziło wnikliwą ocenę środka dowodowego w postaci operatu, i dokonało w tym kontekście właściwej kontroli decyzji Wójta Gminy w S. z dnia [...].11.2009 r. ustalającej jednorazową opłatę z powodu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem planu. Wbrew zarzutom odwołania oraz skargi, organ I instancji przeprowadził trafną ocenę dowodu w postaci operatu szacunkowego i wydał decyzję odpowiadającą prawu, zaistniały bowiem przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.